El sistema presupuestario debe considerar las dificultades del uso eficiente de los recursos: entre ellas, la poca flexibilidad del recurso humano en el corto plazo y el largo período de maduración necesario para la adquisición y plena operatividad de los medios. En la Defensa, un adecuado sistema de evaluación y presupuesto tiene características que requieren métodos sofisticados, controlados y que respondan a las definiciones sobre Política de Defensa.
1. LA ESTRUCTURA PRESUPUESTARIA DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
La estructura presupuestaria de la partida del Ministerio de Defensa Nacional se organiza en capítulos diferenciados por Subsecretaría, en los que se incluye el presupuesto de las instituciones de las Fuerzas Armadas.[37]. El Presupuesto General de la Nación considera, dentro de los capítulos, programas complementarios, como los presupuestos de los organismos de salud y de otros organismos de apoyo, que manejan presupuestos independientes, con objetivos específicos e ingresos provenientes de diferentes fuentes. Además, existen capítulos referidos a Servicios y Direcciones Generales que se vinculan directamente con el Ministerio en lo presupuestario.
El Gráfico 26 describe la estructura ministerial desde el punto de vista presupuestario. En él se aprecia la dependencia de los organismos ya mencionados. El primer tipo de organismo está constituido por las Subsecretarías y las ramas de las Fuerzas Armadas, las que se financian exclusivamente por medio del aporte fiscal y efectúan transferencias para financiar otros programas de la función defensa. El segundo tipo de organismo son entidades dependientes directamente de las Subsecretarías y corresponden a programas realizados por organizaciones de las FF.AA. que entregan servicios a terceros y son financiadas por los fondos que recauden (ingresos propios). Entre ellas destacan los servicios de salud de las FF.AA. o de prestación de servicios a la sociedad, como la DIRECTEMAR o la DGAC. El tercer tipo lo constituyen instituciones del sector defensa que representan capítulos presupuestarios separados y se coordinan con el Ministerio, para estos efectos, por medio de las Subsecretarías. Estos organismos se financian con recursos generados por los servicios que prestan y son complementados en algunos casos con aportes fiscales (IGM, SHOA y SAF).
Es importante destacar que, desde el punto de vista presupuestario, la Caja de Previsión de la Defensa Nacional (CAPREDENA) no constituye parte del Ministerio de Defensa Nacional, sino que forma parte del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Asimismo, y dado que las Fuerzas Armadas obtienen parte de su financiamiento directamente a través de la Ley Reservada del Cobre,[38] es necesario indicar que dichos recursos no se incluyen en el presupuesto del Ministerio ni se registran en la contabilidad pública, y que el sistema de programación y control de los mismos está sujeto a una regulación diferente.
2. LOS PROCEDIMIENTOS PRESUPUESTARIOS Y LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS
El Presupuesto General de la Nación es la herramienta central del Estado para la asignación de los recursos públicos. Para su definición se tienen en cuenta todas las políticas que sean técnica y económicamente factibles, de forma que dentro del conjunto de las capacidades económicas y financieras establecidas por la política fiscal se financien aquellas a las que la autoridad política entregue prioridad. La autoridad que debe proponer el Presupuesto es el Presidente de la República, proyecto que debe ser aprobado por el Congreso Nacional en la forma de una ley que rige por un período presupuestario anual.
El Ministro de Defensa Nacional ejerce la coordinación y dirección general en la implementación de las políticas fiscales y presupuestarias en el sector defensa, y es el encargado de presentar los presupuestos en su trámite administrativo y legislativo. Respecto de cada una de las Fuerzas Armadas y otros órganos de su dependencia, el organismo ministerial responsable de la presentación de los presupuestos es la Subsecretaría respectiva, debiendo el Subsecretario participar en la elaboración del presupuesto e informar del avance de la ejecución presupuestaria a la Contraloría General de la República y a la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.
Respecto de la gestión presupuestaria de las Fuerzas Armadas, los Comandantes en Jefe son los responsables de la formulación y ejecución presupuestaria de los diferentes programas, de acuerdo a su ley orgánica constitucional. En la estructura orgánica de cada institución existen las entidades encargadas de elaborar el presupuesto correspondiente, llevar a cabo su ejecución y el control.
Las Fuerzas Armadas cuentan con sistemas de planificación, desarrollo de presupuestos, ejecución financiera y evaluación de la gestión diferenciados. Estos sistemas están enmarcados en la normativa general que rige la administración financiera del Estado y sometidos, al igual que todos los restantes órganos de la administración pública, al control administrativo y contable que lleva a cabo la Contraloría General de la República y al control presupuestario que desarrolla la Dirección de Presupuestos.
El sistema de asignación de recursos descrito se orienta a permitir que las distintas prioridades del sector defensa concurran y se agreguen en la elaboración del Presupuesto General de la Nación. En este proceso, las prioridades de defensa serán evaluadas en sus características técnicas, económicas y políticas, y compatibilizadas con las prioridades de los restantes sectores del Estado. Dentro de este esquema general, el Ministerio de Hacienda ha establecido un sistema de proyectos concursables que entrega recursos aparte de las necesidades determinadas por ley. Este sistema ha asignado, desde su creación, un porcentaje importante de los recursos disponibles a proyectos de carácter anual y que no implican un gasto permanente en el tiempo.
3. LA MODERNIZACIÓN DE LOS SISTEMAS PRESUPUESTARIOS
El adecuado ordenamiento presupuestario para cada rama de las Fuerzas Armadas u organismo del sector defensa es parte fundamental de un sistema de planificación que permite asignar los recursos a las actividades definidas para lograr los objetivos institucionales, reflejo a su vez de los objetivos generales de la Defensa Nacional.
La administración del Estado en Chile está experimentando una modernización de la gestión pública que alcanza también a los procesos presupuestarios y de asignación de recursos para las diferentes actividades que involucran las políticas públicas. Dicha modernización enfatiza el control de la gestión, la transparencia en el uso de los recursos públicos y la mejora en la gestión de los que se hayan asignado. Esto ha significado, además, una mayor participación del Congreso Nacional, tanto en la asignación de recursos en el presupuesto como en el control de la ejecución de programas específicos.
Dentro de este proceso general, el sector Defensa y las Fuerzas Armadas han hecho avances en el contexto de sus propios procesos de modernización en esa perspectiva. Las Fuerzas Armadas han diseñado e implementado sistemas de planificación, presupuesto y control de gestión adecuados a las características específicas de cada institución, los que se encuentran en diversas etapas de desarrollo.
4. LOS PRESUPUESTOS DE LAS FUERZAS ARMADAS: SU DISTRIBUCIÓN Y COMPOSICIÓN
La Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas establece valores mínimos para los distintos aportes que se establecen en cada ejercicio presupuestario. Estos valores mínimos se formularon sobre la base del presupuesto ejecutado en 1989 y en ellos se establece que el aporte para remuneraciones en moneda nacional debe ser reajustado al menos de acuerdo a los reajustes generales para el sector público y el aporte para el resto de los gastos en moneda nacional debe ser reajustado de acuerdo a la variación del IPC entre el año en cuestión y el año 1989.
En el Gráfico 27 se expone la evolución de estos aportes entre los años 1990 y 2002 por separado, mostrando en ambos conceptos un crecimiento equivalente a 28% para resto y 40% para personal.
En cuanto al aporte en moneda extranjera la ley establece que no puede ser menor al correspondiente para el año 1989, sin establecer un mecanismo de reajustabilidad. El aporte anual en dólares nominales entre 1990 y 2002, que se ilustra en el Gráfico 28, presenta un aumento de un 25% en dicho período.
El Gráfico 29 presenta la distribución del gasto fiscal en Defensa, incluida la Ley del Cobre, por cada rama de las FF.AA. en cuatro años que marcan la tendencia.
Hasta 1975 la Armada era la institución que recibía más aporte debido a que sus costos operativos y de equipamiento eran mayores, siendo el Ejército la institución que la seguía. Durante 1974 y 1975 cambia esta relación a causa de los gastos derivados del aumento del personal en el Ejército, proceso que al culminar en 1976 lo convirtió en la institución que más recursos emplea. Asimismo, la modificación de la Ley Reservada del Cobre, cuyos fondos empiezan a distribuirse en tercios iguales para cada Institución a partir de 1975, supuso para el Ejército una mayor participación en los recursos generados por esta vía. Esta relación se estabilizó a partir de los años 80 y se ha mantenido sin grandes variaciones en la última década, en una proporción 42/ 34/ 24 para el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, respectivamente.
Desde el punto de vista de su composición, el gasto en Defensa se divide en cinco grandes áreas: Personal, Operaciones, Equipo, Infraestructura e Investigación y Desarrollo. Si bien los gastos presupuestarios pueden separarse en las categorías señaladas, aquellos gastos financiados con fondos provenientes de la Ley Reservada del Cobre no pueden ser separados de manera semejante. Ellos incluyen gastos de carácter operacional, construcción de infraestructura militar, equipos y gastos financieros asociados. Aun así, y dado que el componente más importante de este gasto ha sido la adquisición de equipos militares, la totalidad de los recursos generados por esta fuente se clasifica como Material Bélico. Un caso especial lo constituye Investigación y Desarrollo, concepto que no está separado en las cuentas públicas, razón por la cual se encuentra incorporado en los otros gastos. El Gráfico 30 entrega la distribución del gasto por estos criterios para los años 1994 y 2001.
En el Gráfico 30 se puede apreciar el aumento relativo del ítem Personal, y la baja relativa en el gasto en los ítems Operación e Infraestructura, lo que se explica por aumentos reales en las remuneraciones del personal proporcionalmente mayores a los aumentos en el resto de los gastos operativos. Esta opción por las remuneraciones del personal debe ser entendida en el contexto del crecimiento, hasta el año 1999, de los niveles de ingreso de la población de todo el país.
En general, las Fuerzas Armadas chilenas están operando equipos que se encuentran en las etapas finales de su vida útil, por lo que tienen un costo de mantenimiento comparativamente alto. Al tener el gasto operativo un crecimiento moderado, el énfasis ha sido puesto en el mantenimiento de las capacidades operativas de las fuerzas. Se debe considerar que el proceso de modernización y recambio de los equipos adquiridos entre los años 70 y 80, gran parte de los cuales contaban con una larga vida operativa al momento de su adquisición, se inicia a partir del año 1997 al adquirirse submarinos nuevos y carros de combate de segunda mano refaccionados. Este factor ha tenido una importancia determinante en la planificación de la modernización de las fuerzas y de la renovación de los sistemas de armas de las tres ramas de las Fuerzas Armadas.
El gasto en infraestructura militar es bajo y refleja el hecho de que no ha habido cambios sustanciales en la distribución y número de unidades, recurriéndose al uso y refacción de la infraestructura existente. Los proyectos de modernización de las Fuerzas Armadas, tanto de reemplazo del equipo que termina su vida útil como de reestructuración de las fuerzas, implicarán que este ítem aumente durante los próximos años. Este esfuerzo deberá ser financiado, en gran parte, por medio de la consolidación de la infraestructura existente.
4.1. Los Aportes Según su Destino
El aporte fiscal a la Defensa se entrega con objetivos específicos derivados de la metodología presupuestaria, lo que permite clasificarlo de acuerdo al tipo de gasto que debe financiar: “Personal” y “Resto” en moneda nacional. El primero corresponde a los aportes para financiar las remuneraciones y otros gastos en personal; con el segundo se financian los gastos operacionales y de inversión real (básicamente en infraestructura). El aporte en moneda extranjera tiene por destino más importante financiar otros gastos operacionales; además, se financian las misiones militares en el exterior, que administran las adquisiciones de equipo y los gastos de las agregadurías militares.
A los aportes fiscales descritos se agregan los gastos financiados por la Ley Reservada del Cobre, los que están destinados a adquisiciones de material bélico.
En el Gráfico 31 se muestra la evolución de estos aportes, presentando la distribución que han tenido en los años 1990, 1994, 1997 y 2002. En él se puede apreciar la fuerte variación en la composición de los aportes, habiendo subido el concepto de personal desde un 41% en 1990 hasta un 55% en 1997. A partir de este año tiende a estabilizarse y a iniciarse, desde el año 2001, una leve baja como consecuencia de los retiros orientados a readecuar la estructura de personal. Esta tendencia a la baja debería acentuarse en los próximos años.
El peso relativo de la Ley Reservada del Cobre baja en el mismo período desde un 35,5% en 1990, hasta una cifra que oscila alrededor del 21% en el resto del período. Esta variación se corresponde con las importantes fluctuaciones que ha presentado el rendimiento de la ley, debido básicamente al precio del cobre. Los otros aportes no han tenido variaciones mayores y han mantenido una participación relativamente estable.
A futuro se puede esperar un traspaso de participación relativa desde “Personal” a “Resto” en moneda nacional, permaneciendo los otros componentes relativamente estables.
4.2. El Gasto en Personal y su Tendencia
Entre los años 1974 y 1981, por la situación vecinal que se vivía, se produjo en las Fuerzas Armadas un fuerte aumento del personal, en un proceso que tuvo lugar, en el caso del Ejército, desde 1972. Durante la década de los años 80 estas dotaciones tendieron a mantenerse, salvo en los casos de la Fuerza Aérea y, sobre todo, de la Armada, en que se aprecia una tendencia a la baja. El Gráfico 32 presenta la evolución del personal de planta de las FF.AA.
En general, las plantas de las Fuerzas Armadas han experimentado dos situaciones asociadas y derivadas del alto número de personal ingresado durante los años 70. La primera situación es la distorsión de las pirámides de personal, fenómeno que se produce porque las promociones egresadas de las escuelas matrices en las décadas de los 80 y 90 fueron menores. El segundo fenómeno es el denominado “envejecimiento de la planta”, ocasionado porque las dotaciones de personal tienen un promedio alto de años de servicio, con el encarecimiento del gasto asociado. Esta última situación se hizo patente a partir de 1994, al aumentar los beneficios del personal asociados al perfeccionamiento profesional.
A estos dos fenómenos se agrega el hecho de que durante los años recién pasados se produjo un aumento general de remuneraciones del sector público a causa de aumentos de remuneraciones por encima del IPC. Asimismo, el personal de planta ha recibido aumentos especiales de remuneraciones: durante el año 1996 se entregó un reajuste y se promulgó la Ley de Salud de las Fuerzas Armadas, la que contemplaba un bono compensatorio por el aumento de las imposiciones de salud; durante el año 1997 se entregó un aumento asociado a la promulgación del nuevo Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas (DFL-1 de Guerra de 1997) y durante 1999 se creó un bono no imponible que significó otro aumento de remuneraciones.
La situación descrita permite apreciar los desafíos que las políticas de personal del sector enfrentan. Para abordarlos, tanto los procesos de modernización de las Fuerzas Armadas como los de perfeccionamiento de los sistemas de asignación de recursos que impulsa el Ministerio contemplan instrumentos y objetivos dirigidos a la racionalización y mejora en la gestión de los recursos humanos.
[37] Para los efectos del presupuesto de defensa, no se consideran las Subsecretarías de Carabineros y de Investigaciones. [volver]
[38] Sobre este tema, véase el Capítulo 4 de esta Parte. [ir] [volver]
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