El sistema de adquisiciones tiene como componente principal a la Ley Reservada del Cobre. Esta ley data de la década de 1940 y está diseñada para llevar a cabo el proceso de financiamiento, distribución de los recursos, aprobación y adquisición del material bélico propuesto por las Fuerzas Armadas. Estos recursos sólo pueden usarse para adquirir sistemas de armas y pertrechos.
1. DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA
La asignación de recursos públicos a la Defensa se efectúa por mecanismos diversos, orientados a financiar los distintos gastos que la Defensa irroga. El Presupuesto de la Nación es, por definición, el mecanismo asignador de recursos para todas las actividades públicas financiadas con recursos fiscales, lo que permite incorporar en él todas las prioridades de la sociedad y distribuir los recursos a las actividades definidas por aquellas que la sociedad legítimamente se ha fijado. No obstante esto, es natural que la estructuración del presupuesto de la nación responda a decisiones políticas que se expresan en las asignaciones presupuestarias.
Ahora bien, las necesidades de inversión en el sector Defensa tienen características propias que las diferencian de inversiones requeridas en otras áreas del quehacer público. De aquí que, generalmente, los distintos estados diseñen sistemas especiales para concretar las inversiones en Defensa, es decir, la adquisición de los sistemas de armas, sus pertrechos asociados y la infraestructura requerida con que ella se materializará. En nuestro país, este sistema se ha construido alrededor del Consejo Superior de Defensa Nacional (CONSUDENA) y de los mecanismos establecidos en la Ley Nº 13.196 “Reservada del Cobre”, de 1958, y sus modificaciones posteriores.
La Ley Reservada del Cobre establece un gravamen de un 10% sobre el valor de las exportaciones de cobre y sus derivados que hace la Corporación del Cobre (Codelco). Asimismo, fija un monto mínimo equivalente a US$ 180.000.000 (ciento ochenta millones de dólares), ajustados por la variación del Índice de Precios Mayoristas (IPM) de los Estados Unidos entre 1987 y el año en cuestión. Para los años en que el 10% de las exportaciones de Codelco no cubriera ese valor, la ley dispone que la Tesorería General de la República entere la diferencia en las cuentas correspondientes.
El rendimiento de este gravamen es depositado por la Tesorería, en partes iguales, en cuentas reservadas asignadas a cada una de las instituciones de las Fuerzas Armadas. Éstas, a su vez, constituyen un monto cercano al 5% en una cuenta administrada por el Consejo Superior de la Defensa Nacional (CONSUDENA), destinado a proyectos conjuntos.[39]
2. ASPECTOS ECONÓMICOS Y EFECTOS FINANCIEROS
Los antecedentes del sistema datan de los años 40 del siglo pasado y en el curso del tiempo éste ha sido modificado para hacerlo más automático y entregar un mayor flujo de recursos a la Defensa en virtud del progresivo incremento en el costo del material bélico a causa de la permanente incorporación de tecnología. Estas modificaciones han redundado en variadas consecuencias para el sistema de asignación.
Por ejemplo, el mecanismo contribuye a evitar la competencia entre las instituciones de las Fuerzas Armadas por la asignación de recursos. En contrapartida, no facilita que las visiones de cada institución acerca de cómo abordar la Defensa, derivadas de sus misiones específicas, confluyan en una perspectiva integrada de las necesidades de material y equipo bélico.
Inicialmente, previendo la necesidad de armonizar esas distintas visiones institucionales, el legislador confirió al CONSUDENA una función reguladora y coordinadora; sin embargo, las posteriores modificaciones legales que delegaron atribuciones hacia las ramas de las FF.AA. y que establecieron automaticidad en la asignación y reparto en tres tercios han hecho decaer estas funciones.
Desde el punto de vista del análisis económico y de la gestión, el sistema tiene también un aspecto positivo al otorgar seguridad a la provisión de recursos financieros para las instituciones. Gracias a esto, las Fuerzas Armadas pueden comprometer recursos futuros, previa dictación de los decretos supremos correspondientes, para financiar necesidades de equipamiento de alto costo que requieren de flujos financieros plurianuales.
La ventaja que ello presenta para una adecuada asignación interna de recursos es importante, pues permite establecer planes que se financian en el tiempo de acuerdo a flujos mínimos conocidos. En la medida en que los flujos financieros están garantizados, es posible emprender proyectos de largo plazo de maduración y altos costos, y definir las prioridades de acuerdo con criterios técnicos internos. Esto facilita el equipamiento adecuado de las Fuerzas Armadas sin necesidad de distraer fondos de otras fuentes.
No obstante, el sistema produce otros efectos en la asignación de recursos en el sector público, en general, y en el sector de la defensa, en particular. A nivel general, se resta un cierto flujo de recursos y no es posible, por lo tanto, valorar su asignación en el conjunto de prioridades que debe enfrentar el Estado. En otras palabras, al asignarse dichos recursos según una norma legal específica, no se satisface necesariamente la búsqueda del óptimo social o económico. Dentro del sector de la Defensa, el hecho de que estos recursos se asignen en función de las prioridades institucionales singulares disminuye el efecto en la producción de defensa que podría obtenerse si los recursos se asignaran a proyectos según su aporte a una producción más integral de Defensa.
Por otra parte, la asignación de los recursos en tercios limita la posibilidad de un gestión financiera que canalice los flujos de fondos hacia proyectos de costo más elevado, lo cual se traduce en niveles de endeudamiento y costos financieros mayores. Este efecto lo han sufrido alternadamente las tres instituciones durante la vigencia del sistema.
Las fluctuaciones del rendimiento anual de la Ley Reservada del Cobre se pueden observar en el Gráfico 33 que muestra las transferencias a las Fuerzas Armadas provenientes de CODELCO. Ellas no reflejan exactamente los gastos, pues se producen saldos entre distintas fechas de pago, que pueden pasar de un año al siguiente, aunque en el mediano plazo estas diferencias desaparecen. (Ver Gráfico 33)
3. EL CONTROL DE GESTIÓN DEL SISTEMA
Al revisar el proceso de adquisiciones de medios militares en su conjunto se constata que existen tres organismos de control en el desarrollo de todo proyecto relacionado: la Contraloría General de la República y el CONSUDENA, por una parte, y las Contralorías e Inspectorías internas de las Fuerzas Armadas, por la otra.
Como la formulación de un proyecto de adquisición es parte de un proceso interno, en esta etapa inicial el control lo ejercen los órganos e instancias de cada institución. Por su parte, los organismos externos controlan la operación una vez que el proyecto se ha formulado y presentado para su aprobación.
El CONSUDENA debe registrar y controlar que cada proyecto y todos los actos derivados de cada uno de ellos estén de acuerdo a lo establecido en el proyecto original, que finalmente toma la forma de un decreto supremo, con las firmas de los Ministros de Hacienda y Defensa.
Por su parte, la Contraloría General de la República tiene, en virtud de la Constitución Política, tuición sobre todos los actos administrativos realizados por organismos del Estado. Cada uno de los proyectos y los pagos referidos a ellos, y en general todos los actos administrativos, deben ser autorizados por decreto y caen dentro del control de la Contraloría. Este órgano del Estado no sólo se conforma con que los servicios sometan sus resoluciones al trámite de toma de razón, sino que realiza revisiones en la sede de los órganos públicos que deban dictarlas. Estas revisiones se extienden también a la adquisición de material para la Defensa, lo que incluye una visita al CONSUDENA para revisar las rendiciones de cuentas y su comprobación de movimientos en las distintas misiones militares radicadas en el extranjero.
Cabe señalar que las normas legales vigentes que regulan la Ley Reservada del Cobre no facultan a los Comandantes en Jefe de las instituciones armadas para comprar directamente. Si bien la iniciativa de cada adquisición corresponde a las Fuerzas Armadas y, hasta que el proyecto queda presentado, es responsabilidad de cada Comandante en Jefe la forma como el proceso se lleva a cabo, para perfeccionar cada compra los contratos respectivos deben ser cursados mediante decreto supremo. Esto convierte al Presidente de la República, al Ministro de Defensa y al de Hacienda en responsables, en definitiva, de cada proyecto. Con todo, es importante recalcar que, antes de implementar un proyecto, éste debe tener una pre-aprobación por parte del Ejecutivo, lo que permite a las autoridades ministeriales conocer los objetivos perseguidos y los procedimientos adoptados para definirlo y seleccionar las mejores alternativas de materializarlo.
El buen funcionamiento de un estado democrático trae aparejada la necesidad de transparencia y responsabilidad pública de las decisiones y políticas que se adopten, sin poner en riesgo las necesarias medidas de reserva que, por la misma naturaleza de los equipos que se adquieren, se deben mantener. De hecho, en la última década, los más importantes proyectos de adquisición han tenido un alto grado de difusión y exposición, siendo conocidos por la opinión pública, en términos generales, durante todo su desarrollo. Sin duda, esta práctica supone un avance hacia un sistema más abierto a todos los poderes del Estado y a la ciudadanía que es, finalmente, la que contribuye con sus aportes al financiamiento de la defensa del país.
4. LAS COMPENSACIONES INDUSTRIALES COMPLEMENTARIAS (OFFSET)
Con ocasión de los procesos de adquisición de sistemas de armas ha emergido en Chile la iniciativa de asociar estas compras a proyectos de compensación industrial (offset), es decir, acuerdos comerciales demandados por un comprador, que obligan al vendedor a llevar a cabo acciones que compensan el flujo de dinero requerido por el contrato de venta.
Los offset surgieron como un mecanismo para complementar las compras de sistemas de defensa con iniciativas comerciales y tecnológicas, que generan beneficios socioeconómicos al país comprador y, específicamente, avances tecnológicos a la industria local. Estas iniciativas se hacen posibles con las capacidades de los conglomerados industriales que producen los sistemas de armas, los que con un esfuerzo relativamente pequeño pueden transferir tecnología, orientar inversiones, contratar procesos productivos o abrir mercados en beneficio de la industria del país comprador.
La definición del Gobierno de Chile indica que las compensaciones industriales no determinan o influyen en la selección del material de defensa, ya que la decisión técnica del material a seleccionar corresponde a la institución respectiva de las Fuerzas Armadas y al Ministerio de Defensa.
En todo caso, esta política permite que la inversión en defensa se traduzca siempre en una oportunidad de desarrollo tecnológico, industrial y comercial para el país.
El Comité Nacional de Programas Industriales Complementarios que reside en la Corporación de Fomento (CORFO) es la entidad del Estado de Chile encargada de la negociación, evaluación y seguimiento de las ofertas de compensación industrial.
[39] Dado el carácter de ley reservada, tanto el valor de los fondos entregados a las instituciones armadas como su destino son de acceso restringido y las cifras que se entregan en el Gráfico 33 del presente texto son referenciales, puesto que provienen de los balances de Codelco. [volver]
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