1. Introducción: movilización nacional y contexto internacional
El conflicto armado entre países integrantes de la subregión no es una posibilidad cierta en la actualidad debido al sólido avance de los acuerdos de cooperación e integración en el ámbito del MERCOSUR ampliado, que últimamente ha alcanzado un nuevo hito con el "Consenso de Buenos Aires" firmado entre Argentina y Brasil. Un sólido proceso de convergencia cooperativa se ha instalado en la subregión y nada indica que vaya a interrumpirse. No debería descartarse, sin embargo, que a mediano o largo plazo, pudieran emerger amenazas extra o intra regionales para los intereses vitales y estratégicos argentinos, hoy indeterminadas. A título meramente preventivo cabe tomar recaudos en materia de movilización material y humana, para integrar y coordinar el esfuerzo defensivo de la Nación.
La identificación, evaluación, selección, preparación y adecuación de los recursos existentes deben implementarse desde la situación de paz para estar disponibles en situaciones de conflicto, si fuera menester.
La consideración de los distintos aspectos de la movilización y reservas lleva a enfocar dos dimensiones del problema. A saber:
a) Movilización Nacional: marco conceptual, legal y operativo
Consiste en el aprovechamiento, la adecuación y el empleo de los recursos, capacidades humanas, materiales y tecnológicas de la Nación según las exigencias de la Defensa Nacional y mediante la integración de todas las Fuerzas de la Nación. Es decir, la preparación activa de toda la sociedad en cumplimiento del derecho y deber de todos los argentinos de participar en la defensa de su Patria, por medios militares y/o civiles.
La ley 17.649 de Movilización Nacional, fue derogada en 1988 con la promulgación de la Ley 23.554 de Defensa Nacional que en su Art. 8 estableció la obligación de la preparación de toda la Nación y su eventual movilización para el caso de conflictos que requirieran el empleo de las FF.AA. o de otras crisis de naturaleza no militar, al mismo tiempo que incluía a los ciudadanos no incorporados para prestar servicios militares en la opción de hacerlo en el Servicio Civil de Defensa (régimen anticipado en la ley 20.318). La ley de Defensa Nacional, asimismo, define a la Movilización (art. 32), a la requisición y a las obligaciones de todos los habitantes (nacionales o no) como "carga pública" frente a las necesidades de la defensa (art. 34 y 35), a las penalidades en caso de incumplimiento (art 36 y 37), y prescribe la redacción de un proyecto de Ley de Movilización dentro de los 365 días a partir de su sanción (art. 45), como responsabilidad del CODENA.
La ley 24.948 de Reestructuración de las FF.AA. incorporó previsiones logísticas y de movilización (art. 4), que determinaron la necesidad de constituir reservas para cada fuerza armada (art. 11) y de establecer un régimen de servicio activo para los reservistas mediante la incorporación de ciudadanos por períodos determinados (art. 33).
Luego, una serie de decretos y disposiciones del PEN, de 1999 al 2002, establecieron algunas herramientas institucionales y facultades ministeriales para casos de movilización parcial o total: el 355/02 de competencias del Ministerio de Defensa en materia de movilización y reservas; el 357/02 de política de movilización y plan de movilización como objetivos de la Secretaría de Asuntos Militares; la decisión administrativa 21/02 (Estructura organizativa del MINDEF) sobre acciones vinculadas con la movilización nacional a cargo de la Dirección General de Políticas del MINDEF; y la resolución de Creación y Reglamentación de una Junta Superior Logística.
Como se ve, un proceso que necesita ser revalidado y ordenado mediante una única ley de Movilización Nacional, cuyo anteproyecto comenzó a elaborarse en 1999 y finalmente fue enviado al Congreso Nacional en el año 2001. Cabe destacar la necesidad de la sanción de una Ley de Movilización Nacional.
b) Las dimensiones múltiples de la movilización nacional
Un Plan de Movilización Nacional se conformaría a partir de un conjunto de planes componentes, decididos por el PEN, y coordinados por el MINDEF en caso de ejecutarse. Ellos serían los siguientes:
- Plan de Movilización Militar (Conjunta y de cada FF.AA. y sus reservas).
- Plan de Movilización Económica compuesto por planes de: movilización financiera, industrial, comercial, de servicios y de obras.
- Plan de Movilización de política interior.
- Plan de Movilización de política exterior.
Todos los organismos estatales involucrados deberían redactar sus respectivos planes, en el esfuerzo común de dar cumplimiento al planeamiento nacional.
La movilización industrial
Necesita de estudios, investigaciones y estadísticas conducentes al conocimiento de aquellas posibilidades industriales del país que se relacionan con la producción de materiales y elementos de uso bélico y con las previsiones para su incorporación al esfuerzo de movilización nacional.
La DGFM llevaba un inventario de toda la industria del país que podía ser reconvertida al servicio de la defensa en caso necesario, pero actualmente ese registro está desactualizado.
2. Constitución y movilización voluntaria/obligatoria de la reserva
La ley de Personal Militar 19.101 prevé la constitución de reservas de las FF.AA. pero no su movilización; la ley 23.554 de Defensa Nacional, por su parte, ordena la constitución y eventual movilización de reservas, pero al haber derogado la 17.649 (Movilización Nacional) deja sin marco legal operativo a su eventual ejecución, mientras la ley de Reestructuración de las FF.AA. (24.948) lo establece como misión del MINDEF.
Se hace necesario precisar el concepto de "reservas" a fin de determinar si se lo emplea en un sentido restringido o comprensivo de todos los ciudadanos que, por convocatoria o voluntariamente, concurren a sostener el esfuerzo de la defensa.
La reserva, en un concepto amplio, es el personal que proviniendo o no del cuadro permanente de las FF.AA. podría prestar servicios militares o civiles para la Defensa; es decir no se trata sólo del personal incorporable a cada Fuerza Armada sino al resto del Sistema de Defensa Nacional. En su concepto restringido es sólo personal que cumple roles militares.
Las reservas de las FF.AA. son organizaciones dentro de cada fuerza que sirven para completar su cuadro permanente de oficiales, suboficiales y tropa, según lo establezcan las máximas autoridades de conducción de la defensa y las disposiciones legales pertinentes.
La reserva militar está constituida por dos componentes, según su origen:
- la reserva incorporada, que no pertenece al cuadro permanente pero que está revistando en alguna de las tres fuerzas armadas: sea por convocatoria o voluntariamente (con jerarquía de oficial, suboficial o tropa). La situación de revista puede ser: servicio efectivo, disponibilidad y pasiva.
- la reserva fuera de servicio, constituida por personal que conserva su aptitud militar, a saber: miembros del cuadro permanente en retiro o baja; personal que recibió instrucción en alguna fuerza armada como cadete o aspirante (no recibidos) o como soldado (haya pasado o no a la reserva como oficial o suboficial); ex - cadetes de liceos militares que obtuvieron al finalizar o interrumpir sus estudios un grado de oficial o suboficial, o se fueron de baja como soldado instruido; todo argentino que no habiendo recibido instrucción militar esté en condiciones de prestar servicios en alguna FF.AA. luego de su capacitación y entrenamiento.
Las leyes que enmarcan la eventual incorporación a las FF.AA. de personal de reserva fuera de servicio, son: la ley para el Personal Militar, la leyes de Servicio Militar (sistema Voluntario y sistema Obligatorio), la Ley de Reestructuración de las FF.AA.
5. Conclusiones
- Debe instituirse un órgano especifico del MINDEF que proponga, planifique, organice y controle la ejecución de la Movilización Nacional, instancia que no debería tener una jerarquía menor a la de una Subsecretaría específica.
- El concepto de Movilización y Reservas implica que las FF.AA. con sus medios específicos en constante evolución y preparación, deben mantener previsto el modo de completar los requerimientos para conformar adecuadamente los componentes que dependerán de los Comandos Operacionales -en caso de la posibilidad de un conflicto armado- con el importante aporte del medio civil: la reserva movilizada y los recursos obtenidos o requisados.
- El desarrollo del nuevo sistema de reservas debe guardar estrecha relación con la reestructuración general de las FF.AA., su dimensionamiento y su despliegue, y la inversión en el mismo debe estar en proporción con el presupuesto que se asigna al adiestramiento y mantenimiento de las organizaciones militares permanentes, constituyéndose en un rubro presupuestario adicional, ya que hoy no existen recursos disponibles en la finalidad de la Defensa para instruir, equipar y adiestrar reservas.
- Se plantea la necesidad de que el MINDEF produzca un glosario técnico que normatice el uso de un vocabulario unívoco para todos los organismos que intervienen en la movilización nacional.
Coordinador: Lic. Gustavo Druetta
Frimantes del dictamen:
Lic. Gustavo Anschutz
Dr. Roberto Bloch
Cn. Rodolfo O. Cionchi
Com. (R) Carlos R. Demaría
Lic. Gustavo Druetta
Cnl. Dante E. Estape
Dra. Matilde Grsipo
Sr. José E. Lauchieri
CN. Tomás Merino
Com. Ismael Nestiero
Com. Roberto E. Rivolier
Brig. My. (R) Horacio Rodríguez
CN. (R) Haroldo Santillán
Dr. José Manuel Ugarte
Com. Ricardo Valencia
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