1. La conducción política de la defensa. El Ministerio de Defensa
Corresponde al Presidente la conducción integral de la guerra y la conducción militar en tiempos de paz, asesorado y asistido por el CODENA en el primer aspecto y por el Comité de Crisis en el segundo.
En el Libro Blanco de la Defensa, se expresa que: "La dirección de la Defensa Nacional compete al Presidente de la Nación, en su carácter de Jefe de Estado y de Gobierno y Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, en los términos que establece la Constitución Nacional. El Presidente dispone, con el asesoramiento del CODENA, el contenido y las pautas para la realización del planeamiento para la Defensa Nacional."
La ley de Defensa 23.554 señala en su artículo 11º que "Sin perjuicio de las competencias que le son asignadas en la ley de Ministerios, el Ministro de Defensa ejercerá la dirección, ordenamiento y coordinación de las actividades propias de la defensa nacional que no se reserve o realice directamente el Presidente de la Nación o que no son atribuidas en la presente ley a otro funcionario, órgano u organismo."
Y agrega en el artículo 23 "Los Jefes de Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas dependerán del ministro de Defensa, por delegación del Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas y mantendrán relación funcional con el Estado Mayor Conjunto, a los fines de la acción militar conjunta."
Este marco deja en claro que el Ministerio de Defensa no es un órgano intermediario entre el Poder Ejecutivo y las Fuerzas Armadas, sino que tiene claras funciones de dirección. En el Libro Blanco, además se especifican las competencias del Ministerio. Dice:
El Ministerio entiende o interviene en:
- Determinar los objetivos y políticas de su área, ejecutando los planes, programas y proyectos elaborados según las directivas del Poder Ejecutivo Nacional.
- Determinar los requerimientos de la Defensa Nacional.
- Elaborar la propuesta de presupuesto de las Fuerzas Armadas y coordinar y distribuir los créditos correspondientes.
- Coordinar las actividades logísticas de las Fuerzas Armadas.
- Planificar, dirigir y ejecutar las actividades de investigación y desarrollo de interés para la Defensa.
- Formular la política y planificar la movilización nacional, incluyendo lo relativo a las reservas.
- Coordinar todos los aspectos comunes a las Fuerzas Armadas.
- Dirigir los organismos conjuntos de las Fuerzas Armadas que le dependen.
- Proponer los efectivos de las Fuerzas Armadas, su distribución y anualmente las promociones de su personal.
- Administrar justicia y disciplina militar a través de los tribunales que le dependen.
- Coordinar la ejecución de la actividad antártica.
- Determinar los requerimientos para el planeamiento militar conjunto.
- Formular y aplicar los principios y normas para el funcionamiento y empleo de las Fuerzas Armadas.
La conducción de la defensa corresponde a la autoridad civil. El Ministro de Defensa debe cumplir un papel central tanto en la formulación como en la ejecución de las políticas de defensa, conforme está establecido en la estructura legal vigente.
Es conveniente reforzar las capacidades del ministerio en lo referente a recursos humanos y presupuestarios para mejorar el desempeño de la defensa como una política pública.
La eficacia de la acción política en el área de defensa requiere mantener el rol ministerial en plenitud. A ello habrá de contribuir la incorporación al ministerio de personal militar con el objeto de cooperar con los funcionarios civiles, cuyas directivas serán la guía exclusiva de su accionar.
La función de conducción política de la defensa queda expresada en la organización del sistema de defensa, ya que la Secretaría de Asuntos Militares es la encargada de coordinar al GRUTEN, GAEN, GRUMOVI, y asesorar al Ministro. El Ministro de Defensa representa al Presidente y Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas.
Tal como consta el la Ley 24.948, de 1998 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas, artículo No 33, compete al Ministerio de Defensa: dimensionar medios operativos de las fuerzas armadas; proponer el despliegue de las fuerzas; elaborar el sistema de planificación, programación y preparación del Presupuesto; realizar la reforma del Sistema Educativo Militar, etc. No quedan dudas, del rol de conducción que le cabe al Ministerio de Defensa. Hacia el futuro, la tarea pendiente es profesionalizar y mejorar el rol del Ministerio de Defensa. Para ello, se puede proponer una serie de medidas:
- Tener un plan de carrera para sus funcionarios.
- Incluir a personal militar en actividad en la línea, de acuerdo a los establecido en la Resolución 871 vigente y que el destino en el Ministerio sea considerado a los efectos del plan de carrera de los oficiales del mismo modo que cualquier otro destino militar.
- Contar con un porcentaje del gasto en defensa asignado al rubro "conducción central" que demuestre la importancia asignada al Ministerio, sin que ello implique reducción de otras jurisdicciones que forman parte de la función defensa.
- Revisión de las funciones y agencias del Ministerio para agilizar sus procedimientos y profesionalizar adecuadamente a sus agentes.
- Creación de mecanismos de transparencia en la gestión.
2. El CODENA
El CODENA participa en el proceso de determinación de conflictos potenciales; en la adopción de las estrategias; y en la coordinación de los planes y acciones necesarias para su resolución. El apoyo al CODENA lo proporciona su Secretaría, fundamentalmente mediante la formación de los grupos de trabajo especializados en estrategia y movilización. Además de lo señalado la Ley 23554 de Defensa establece que la Estructura del Sistema de Defensa es la siguiente:
"ARTÍCULO 9.- Los integrantes del sistema de defensa nacional serán los siguientes:
- El Consejo de Defensa Nacional;
- El Congreso de la Nación, en ejercicio de las facultades conferidas por la Constitución Nacional para el tratamiento de cuestiones vinculadas a la defensa y permanentemente a través de las Comisiones de Defensa de ambas Cámaras;
- El Ministerio de Defensa;
- El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas;
- El Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea de la República Argentina;
- Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina en los términos que prescribe la presente ley;
- El pueblo de la Nación mediante su participación activa en las cuestiones esenciales de la defensa, tanto en la paz como en la guerra de acuerdo a las normas que rijan la movilización, el servicio militar, el servicio civil y la defensa civil.
ARTÍCULO 10.- Compete al Presidente de la Nación en su carácter de jefe supremo de la misma y comandante en jefe de las Fuerzas Armadas, la dirección de la defensa nacional y la conducción de las Fuerzas Armadas, en los términos establecidos por la Constitución Nacional.
Con el asesoramiento del Consejo de Defensa Nacional dispondrá el contenido y las pautas para la realización del planeamiento para la defensa nacional, controlando su confección y ejecución.
ARTÍCULO 12.- El Consejo de Defensa Nacional asistirá y asesorará al Presidente de la Nación en la determinación de los conflictos, de las hipótesis de conflicto y de guerra así como también en la adopción de las estrategias, en la determinación de las hipótesis de confluencia y en la preparación de los planes y coordinación de las acciones necesarias para su resolución.
ARTÍCULO 14.- El Consejo de Defensa Nacional estará presidido por el Presidente de la Nación quien adoptará las decisiones en todos los casos.
Estará integrado por el vicepresidente de la Nación, los ministros del Gabinete nacional y el responsable del organismo de mayor nivel de inteligencia. El Ministro de Defensa podrá ser acompañado por el Jefe del Estado Mayor Conjunto y los jefes de Estados Mayores Generales cuando el Ministro lo considere necesario. Los presidentes de las comisiones, uno por el bloque de la mayoría y otro por la primera minoría quedan facultados para integrar el Consejo de Defensa Nacional.
El Presidente de la Nación podrá determinar la participación de otras autoridades e invitar a miembros de otros poderes y personas cuyos conocimientos o competencias considere de utilidad para los asuntos específicos que hubieran de tratarse."
Existe la necesidad de tener una planeamiento nacional y definiciones estratégicas que deben fijarse en el CODENA según establece la Ley. El funcionamiento del CODENA (más allá de ciertas dudas sobre la funcionalidad de su actual constitución) es requisito para enmarcar la política de defensa.
El funcionamiento del CODENA llevará a que las demás áreas del estado colaboren en la definición de los objetivos y planes de defensa, como corresponde a un estado de derecho.
Existe una conciencia generalizada en el sentido de que la defensa nacional debe formular sus objetivos sobre la base de la orientación general del país y, muy en particular, de su relación con la política exterior.
3. Participación del Congreso Nacional
En el art. 9 ya mencionado de la Ley de Defensa consta la participación de miembros del Congreso Nacional en el Sistema, respetando las previsiones de la Constitución Nacional que establecen las responsabilidades de los representantes parlamentarios en materia de Defensa Nacional. Se reconoce el importante papel que en los últimos veinte años han jugado las Comisiones de Defensa parlamentarias. Se realizaron una serie de propuestas para mejorar la relación entre las cuestiones de defensa y el Congreso:
- Las Comisiones deberían reforzar el control que se les ha atribuido por mandato constitucional y por diversas leyes, a fin de lograr el pleno cumplimiento de algunas normas esenciales como la Ley de Defensa y de Reestructuración que, incluso, no han sido reglamentadas por el PEN.
- El seguimiento de la programación y ejecución presupuestaria en el área de defensa exigirá un rol más activo del Congreso, y para ello deberá contar con adecuados medios humanos y técnicos. En tal sentido se reconoce la necesidad de contar con una Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación. En dicha oficina se utilizará personal ya incorporado al Legislativo, el que verificadas sus capacidades profesionales, prestará apoyo a todas las comisiones permanentes.
Deberían retomarse los planes de visitas programadas de los legisladores de las Comisiones de Defensa conjuntamente con los funcionarios del Ministerio a las unidades militares, visitas que no deberían ser un evento meramente protocolar sino actividades útiles para el reconocimiento de problemas y el relacionamiento recíproco.
La Oficina de Enlace del Ministerio de Defensa y las FFAA desarrolla una tarea significativas y sería conveniente mejorar su dotación de recursos.
4. Papel del Estado Mayor Conjunto
El Estado Mayor Conjunto asiste y asesora al Ministro de Defensa en materia de estrategia militar y entiende en la elaboración del Planeamiento Militar Conjunto, de acuerdo con las orientaciones dadas por el Presidente de la Nación, a través del Ministro de Defensa.
El artículo 4º de la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas señala:
"La reestructuración y modernización de las Fuerzas Armadas, en esta etapa de la vida nacional, asegurará fundamentalmente:
- Cuadros de todos los niveles jerárquicos, motivados vocacionalmente, y de alta capacitación profesional teórica y fundamentalmente práctica en operaciones tácticas y operaciones específicas conjuntas y combinadas."
- Se agrega luego, en el artículo 5º, que "tanto en las previsiones estratégicas como en la organización, el equipamiento, la doctrina y el adiestramiento, se dará prioridad al accionar conjunto y a la integración operativa de las fuerzas."
Más allá de algunos logros concretos alcanzados en el camino hacia el accionar conjunto, el nivel alcanzado dista de ser satisfactorio, por lo que se hace necesario profundizar dicho proceso.
Por otro parte, no se debe caer en el exceso de colocar en el fortalecimiento del EMC una panacea para todos los problemas de la defensa. En tal sentido sería necesario tener en claro que la conjuntez no tiene como propósito -aunque en muchos casos puede coadyuvar a ello- la optimización de recursos sino la mayor eficacia militar.
Sin desconocer las limitaciones presupuestarias del Estado argentino, resulta conveniente continuar actualizando prácticas logísticas que aún no han sido suficientemente coordinadas.
En la actualidad, es motivo de debate dilucidar si el EMC debe comandar operaciones y si conduce medios o no. La Ley de Defensa establece que las operaciones y los medios son conducidos por los comandantes operacionales y si bien se acordó que el EMC sólo tiene asignado la realización del planeamiento conjunto, puede ejercer el control operacional de fuerzas como en el caso por ej. de las OMP bajo mandato de organismos internacionales o en algunos casos de misiones de apoyo a la comunidad.
En este contexto es conveniente revisar la actual organización de comando de las operaciones de carácter conjunto, incluidas las que se desarrollan en el contexto de los compromisos nacionales con el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional. Se recomienda efectuar un detallado análisis de las organizaciones de comando operativo conjunto creadas en los últimos años en varios países de Europa y América, para afrontar las necesidades del mando integrado de fuerzas conjuntas en situaciones de empleo de las capacidades militares que -como las actualmente prevalecientes- no responden a la clásica dicotomía paz-guerra, que caracteriza a nuestra actual organización operativa.
Dentro de las funciones del EMC se incluye la organización conjunta del instrumento militar, buscando una mayor compatibilización de las tres fuerzas. También se prevé la asistencia al Ministro en las cuestiones atinentes a formación militar, el plan de movilizaciones y la coordinación administrativa de los componentes de las Fuerzas Armadas, pero como quedó expresado en el apartado acerca de la conducción política de la Defensa, su tarea queda subordinada a las decisiones del Ministerio de Defensa.
En todos los países hay dificultades para avanzar en materia de accionar conjunto por cuanto se trata de cambios culturales. En nuestro caso, ello se agrava por las prácticas de parcialización que parecen ser un componente de la cultura institucional argentina y no patrimonio de algún sector estatal.
Cabe asignar mayor prioridad a los comandos estratégicos y que estos cuenten con los recursos necesarios para que las actividades de planificación y su debida comprobación se ejerciten prioritariamente dentro de las actividades del Ministerio de Defensa.
Asimismo, cabe enfatizar la necesidad de aplicar el concepto de "interoperabilidad", como eje sobre el que debe girar todo el adiestramiento y el alistamiento de los medios militares, y que debe ser planificado por el EMC.
Los Jefes de Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas ejercen la administración de sus respectivas Fuerzas. En particular, dirigen la preparación para la guerra de sus respectivos elementos operacionales y su apoyo logístico. Asesoran además al EMC, a los fines de la realización por parte de éste del planeamiento militar conjunto, acerca de la composición, dimensión y despliegue de sus fuerzas.
Los Comandantes Estratégicos Operacionales, no dependen de los Jefes de Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas, sino de las autoridades políticas: del Presidente en caso de conflicto armado o del Ministro de Defensa en situación normal. En otras palabras, la decisión sobre el uso de la fuerza militar se encuentra en manos de los representantes políticos, en tanto que los Jefes de Estado Mayor de las Fuerzas Armadas sólo proveen a su organización, adiestramiento, alistamiento y apoyo logístico.
Ello se sustenta en la Ley 23.554 cuando dice:
"ARTÍCULO 10.- Compete al Presidente de la Nación en su carácter de jefe supremo de la misma y Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, la dirección de la defensa nacional y la conducción de las Fuerzas Armadas, en los términos establecidos por la Constitución Nacional.
Con el asesoramiento del Consejo de Defensa Nacional dispondrá el contenido y las pautas para la realización del planeamiento para la defensa nacional, controlando su confección y ejecución.
El Presidente ejercerá:
- La conducción integral de la guerra con el asesoramiento y asistencia del Consejo de Defensa Nacional;
- La conducción militar de la guerra con la asistencia y asesoramiento del Ministro de Defensa, del Jefe del Estado Mayor Conjunto y de los Jefes de Estados Mayores Generales de cada una de las Fuerzas Armadas, constituidos en Comité de Crisis."
Reafirmando más estos conceptos, el artículo 16 señala: "El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas dependerá del Ministro de Defensa; estará integrado por personal de las tres Fuerzas Armadas y su jefe será designado por el Poder Ejecutivo nacional de entre los oficiales superiores con máximo rango en actividad."
Cabría, finalmente, considerar la conveniencia de contar con mayor número de personal civil en el EMC, ya que muchas de las tareas de planificación se verían enriquecidas por el aporte de profesionales civiles. Ello además permitiría una mayor cooperación con las actividades internacionales que Argentina comparte y por último ayudaría a cubrir los espacios de trabajo del EMC todavía insuficientemente desarrollados, brindando asimismo la posibilidad de mayor continuidad.
5. Cooperación de las Fuerzas Armadas en la reconstrucción de las capacidades estatales
En esto punto se comparte el dictamen de la Mesa 3 en el Subtema 3 . Misiones subsidiarias de las Fuerzas Armadas.
Coordinadores: Lic. Rut C. Diamint y Lic. Luis Tibiletti
Frimantes del dictamen:
Sr. Enrique Aisentein
Cnl Carlos Arias
Lic. Martín Arrillaga
Lic. Juan Battaleme Martínez
Tcnl. Eduardo A. Blanco
Vcom. Luis Cismondi
CN. (R) Alberto Dabini
Lui. Julio De Orue
Lic. Rut C. Diamint
Brig. Norberto R. Dimeglio
Cnl. José M. Duarte
Cnl. Dante E. Estape
Cnl. Daniel Esteban
Ing. Juan A. Facio
Cnl. Gastón Fermepin
Cnl. Roberto Ferrer
Com. Roberto H. Giorgio
Cnl. Juan J. Gatti Farizano
Com. Narciso Juri
Ing. Gastón M. Lacorte
Lic. Verónica Larralde
CN. Federico L. Larrinaga
Prof. José F. Mancera
Cnl. Eduardo Marión
Dr. Pablo Martínez
Lic. Juan C. Melián Massera
CL. Eduardo Amadeo Rodríguez
Lic. Adolfo Rossi
Ing. Ricardo Runza
CF. Héctor J. Santillán
Emb. Carlos Sersale Di Cerisano
Dr. Thomas E. Scheetz
Grl. Brig. Jorge A. Tereso
Lic. Luis Tibiletti
Lois. Eduardo Valsechi
Lic. Sebastián Vigliero
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