CAPÍTULO I: EL ESTADO DE GUATEMALA
1. Definición del Estado
Históricamente las sociedades han buscado su bienestar, desarrollando un sistema organizado de vida que procure asegurar la continuidad de las nuevas generaciones.
Ello ha demandado la existencia de una estructura política y jurídica denominada Estado, el cual constituye un ordenamiento producto de un pacto social, que emana de la convivencia cotidiana. En la época actual, el Estado garantiza el desarrollo, la seguridad y la defensa de los entes que le dan vida en sus diversas manifestaciones, siendo éste depositario del monopolio de la fuerza para la consecución de sus objetivos, dentro de los principios básicos de solidaridad interna y externa, aspirando al logro de la paz mundial. En este sentido, las fuerzas que dispone el Estado para sus fines, comprenden la fuerza integradora, la cual permite unir elementos en búsqueda de sus fines; además, la fuerza reguladora manifestada por medio de la ley y la fuerza coercitiva que permite garantizar el cumplimiento de la normativa por parte de los integrantes del Estado.
Los Estados, se transforman dentro de diferentes eventos e hitos históricos, que inciden en la vida de las naciones.
Para el caso de Guatemala, del proceso continuo de transformación deriva, en la década de los 80´s, el deseo democratizador plasmado en la Constitución Política de la República, promulgada en 1985, la cual establece los mecanismos de relación Estado-Sociedad, preceptuando los valores, principios y normas de jerarquía suprema.
2. Configuración del Estado
Guatemala jurídica y políticamente es un Estado libre, independiente y soberano, organizado para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y de sus libertades. Su sistema de Gobierno es republicano, democrático y representativo. Afirmando la primacía de la persona humana como sujeto y fin del orden social, reconociendo a la familia como génesis fundamental de los valores morales de la sociedad y, al Estado como responsable de la promoción del bien común, de la consolidación del régimen de legalidad, seguridad, justicia, igualdad, libertad y paz.
La conformación del Estado, que descansa en sus elementos clásicos, es variable de acuerdo con la dinámica de cada sociedad en el tiempo y su entorno determinados. Guatemala está configurada por un territorio en el cual el orden constitucional democrático sirve de marco a una población con singular identidad nacional.
2.1 Identidad Nacional
En la esfera de lo estatal quedan integrados los valores de la sociedad, bien sean los acumulados por el efecto de la tradición histórica, como por los que implican cambio e innovación.
La identidad nacional, formada por una convergencia multiétnica, multicultural y plurilingüe permite la singularidad necesaria y básica para el reconocimiento del Estado, en el ámbito de las relaciones internacionales.
La unidad nacional, en un marco de diversidad, se construye con el reconocimiento de sus raíces, la conciencia de una historia y un destino compartido.
2.2 Estado de Derecho y Democracia
Es responsabilidad del Estado, el funcionamiento de la democracia y el Estado de Derecho y para que opere efectivamente es imprescindible que impere el respeto a la ley, a los derechos de los ciudadanos en los aspectos individuales, sociales, cívicos y políticos.
Así también, es imperativo que la justicia se imparta con independencia y efectiva división de poderes del Estado, sin olvidar las áreas de interrelación funcional de los mismos; que se complementa con la existencia de un poder electoral autónomo y de órganos de control constitucional y de la administración que garanticen la legalidad y probidad de los actos públicos de los distintos poderes del Estado.
En ese marco, la defensa del orden constitucional y de la democracia es responsabilidad de gobernantes y gobernados, se materializa en el respeto que le debemos a la Constitución Política de la República y a las leyes que rigen la vida en sociedad. Esta defensa y respeto de todo ciudadano es base indispensable para la construcción de un Estado incluyente sin privilegios y para el logro de los objetivos nacionales.
2.3 Territorio Nacional
La interacción de la sociedad guatemalteca, se desarrolla en un territorio cuyas fronteras han variado considerablemente desde la fragmentación de la organización política del istmo, en la época post-independentista, que dio origen a los actuales Estados de Centroamérica; aunándose a ello las segregaciones de algunos espacios por aspectos políticos o por ocupación extranjera.
De acuerdo al artículo 142 de la Constitución Política de la República, la soberanía, atributo del Estado de Guatemala, se ha establecido sobre “el territorio nacional integrado por su suelo, subsuelo y aguas interiores, el mar territorial en la extensión que fija la ley y el espacio aéreo que se extiende sobre los mismos”; considerando a su vez “la zona contigua del mar adyacente al mar territorial, para el ejercicio de determinadas actividades reconocidas por el derecho internacional”, así como la Zona Económica Exclusiva en cuanto a la soberanía sobre “los recursos naturales y vivos del lecho y subsuelo marinos y los existentes en las aguas adyacentes a las costas fuera del mar territorial”.
3. Funciones del Estado
La integración del territorio con la población y el sistema político, se ve matizada por los rasgos culturales objetivos y subjetivos, que dan base a una cosmovisión particular de la población, dentro de un orden institucional estable, permanente y democrático, con apego al derecho y a la plena vigencia de los derechos humanos, actuando el Estado como integrador, conductor y ente previsor.
La función integradora se sustenta en el reconocimiento de la dignidad de la persona, como individuo y como colectividad, dotada de derechos inherentes a su libertad e igualdad, y tiene su fuerza en el deber de solidaridad de los habitantes; la función conductora implica la toma de decisiones para lograr los objetivos nacionales, en un marco de orden jurídico y equilibrio social. Asimismo, la función previsora comprende la administración de los medios para garantizar a los habitantes su bienestar, detectando aquellas circunstancias que afecten la consecución de los legítimos Intereses Nacionales.
Estos intereses, como aspiraciones permanentes o deseos de la sociedad, guían la acción del Estado, con el propósito de lograr el bien común y una condición de seguridad. Para su logro se formulan las políticas necesarias en el Estado, determinando los objetivos nacionales y estableciendo las estrategias correspondientes.
4. Objetivos Nacionales
Los Objetivos Nacionales están íntimamente relacionados con los intereses nacionales, ya que los primeros materializan a los segundos. Los objetivos nacionales son los enunciados que contemplan la finalidad hacia la cual se dirige el esfuerzo y los recursos de la Nación, y que encierran los valores o propósitos fundamentales que pretende alcanzar o mantener, por considerarlos esenciales para el desarrollo y la convivencia libre y pacífica, dentro de un orden constitucional, para regir la coexistencia social y política de los integrantes del Estado.
El Estado guatemalteco, como titular permanente del poder, regula, fiscaliza y sanciona el quehacer social, para “garantizar a los habitantes de la República, la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona”, en un régimen democrático, dentro de un ambiente de paz firme y duradera; siendo necesaria para el logro de esos objetivos la integración territorial, política, económica y social, en el marco del respeto a la diversidad étnica de la Nación.
Estos objetivos, contenidos en la Constitución Política de la República, trascienden a los gobiernos y representan un punto de convergencia para todos los esfuerzos encaminados a su materialización, tomando en cuenta la experiencia histórica, la idiosincrasia del pueblo y los recursos disponibles y potenciales de la Nación.
Los objetivos nacionales son permanentes y su continuidad en el tiempo comprende que son alcanzables y buscan las aspiraciones fundamentales de independencia, soberanía, integridad territorial, progreso intercultural y material, bien común y preservación de los valores de la sociedad.
De los objetivos permanentes surge la necesidad de una política de Estado que reconozca escenarios críticos vinculados con la defensa nacional.
5. Objetivos Nacionales Actuales
Cuando las capacidades del poder nacional no son suficientes para alcanzar los Objetivos Nacionales Permanentes, es necesario un esfuerzo para lograrlos por etapas, éstos cobran importancia y se constituyen en los objetivos nacionales actuales.
Estos objetivos se refieren exclusivamente a los antagonismos que se identifican, sea en el campo interno o internacional, sea en el frente de la seguridad o del desarrollo, como factores contrarios a la consecución y salvaguarda de los referidos Objetivos Nacionales Permanentes.
Habrá, por consiguiente, según el campo donde se ubiquen, Objetivos Nacionales Actuales de Seguridad y Objetivos Nacionales Actuales de Desarrollo, estos objetivos son de consecución inmediata y representan así la “cristalización” de los intereses y aspiraciones nacionales, consideradas a la luz de las limitaciones impuestas por las circunstancias y posibilidades del momento.
CAPÍTULO II: ENTORNOS DE LA DEFENSA
1. El Escenario Internacional
1.1 La Dinámica del Escenario
El escenario internacional tiene como característica un proceso transformador que aún no ha concluido, en el cual la globalización es determinante.
Con la caída del Muro de Berlín en 1989, hecho que simboliza el fin de la Guerra Fría y de la confrontación este-oeste, se generaron expectativas de iniciar un espacio histórico de armonía y entendimiento entre las naciones. Se consideró que se había alcanzado un tiempo en el cual no habría más razones para conflictos mayores en el escenario mundial.
En ese marco, se considera que la bipolaridad de la Guerra Fría, había dejado espacio a una arquitectura internacional de carácter multipolar, en la cual organismos como las Naciones Unidas asumirían un papel conductor en la estructuración de relaciones entre los países, basadas en la consecución de la paz, la cooperación y el desarrollo sustentable; así como la reafirmación de la fe en los derechos de los seres humanos y las naciones.
1.2 La Interrelación e interdependencia de los Estados
La dinámica mundial demuestra que los conflictos bélicos siguen siendo parte de las sociedades humanas. Las guerras en la región del Continente de África, los Balcanes, Asia Central y las del Golfo Pérsico, evidenciaron los límites de los mecanismos de respuesta multilateral.
Ello acaece a la vez que el proceso globalizador se intensifica, derivado de los avances de la revolución tecnológica y de las comunicaciones, trascendiendo del campo económico a otro tipo de relaciones entre Estados, gobiernos y sociedades, en los ámbitos social, cultural, ambiental y otros; incrementando la interrelación e interdependencia, coadyuvando a los procesos de integración y libre comercio, permitiendo que las naciones compartan intereses comunes, inclusive en torno a las políticas de seguridad y defensa.
En este marco, se inscriben discusiones sobre los límites de la acción del Estado Nacional, tal como ha existido en la modernidad, y la creciente capacidad de acción internacional de actores no estatales, como las organizaciones no gubernamentales, así como de la influencia que los organismos internacionales están adquiriendo en campos antes considerados dominio de la soberanía nacional. No obstante, los Estados siguen siendo los actores básicos en el orden internacional.
2. La Dinámica Hemisférica
2.1. El Sistema Interamericano
En el contexto del sistema interamericano, se ha contribuido al diseño de una Agenda de Seguridad Regional, perfilando una nueva institucionalidad sobre la base de la cooperación y de la transparencia en las relaciones de defensa (Libros Blancos, metodología común de medición del gasto en defensa), generando un clima de distensión y un ambiente de confianza. Contribuye a ello, el tratamiento adecuado del tema de las Armas de Destrucción Masiva (Tratado de Tlatelolco, Compromiso de Mendoza, Tratados de Armas Químicas y Bacteriológicas) y la valoración común de la democracia y los Derechos Humanos recogida en la Declaración de la OEA de Santiago de 1991. Así como en la Carta Interamericana Democrática de 2001. Se estableció un marco de diálogo que ha permitido crear instancias de reflexión y negociación, tales como la Comisión de Seguridad Hemisférica, la Comisión de Seguridad de Centro América y las Conferencias de Ministros de Defensa, con el objeto de monitorear el tema de la seguridad.
En relación a los nuevos riesgos y desafíos que se potencian en la época de la globalización, se perfila la necesidad de que los Estados y gobiernos de las Américas encuentren una sintonía entre sus políticas exteriores y de defensa, que coopere en la consecución de objetivos comunes de paz, seguridad y desarrollo. Además, que les permita adecuarse al desarrollo de una agenda internacional global de parámetros similares que emergió con fuerza desde el término de la Guerra Fría. Con ese marco de referencia, tanto la Cumbre Hemisférica como la Conferencia Anual de la OEA del año 1998, acogieron la idea de materializar la Conferencia Especial de Seguridad, que se llevó a cabo en México en octubre de 2003.
En la conferencia se consolida, el concepto de la seguridad multidimensional, alcanzado en la Asamblea de la OEA, Bridgetown: “Nuestra nueva concepción de la seguridad en el Hemisferio es de alcance multidimensional, incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del Hemisferio, incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y se basa en valores democráticos, el respeto, la promoción y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional.
La paz es un valor y un principio en sí mismo y se basa en la democracia, la justicia, el respeto a los derechos humanos, la solidaridad, la seguridad y el respeto al derecho internacional. Nuestra arquitectura de seguridad contribuirá a preservarla a través del fortalecimiento de los mecanismos de cooperación entre nuestros Estados para enfrentar las amenazas tradicionales, las nuevas amenazas, las preocupaciones y otros desafíos que confronta nuestro Hemisferio”.
2.2. La Democracia y la Seguridad Continental
La “Carta Democrática Interamericana”, enfatiza el compromiso con la democracia y la renovación del sistema interamericano, a fin de precisar las disposiciones de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y de otros instrumentos relacionados, para mejorar la preservación y defensa de las instituciones democráticas.
Debe mencionarse la importancia que tienen, asimismo, las medidas de confianza mutua implementadas en diversas experiencias en el hemisferio, que entre otros orígenes tienen el Plan de Acción de la Tercera Cumbre de las Américas y que han contribuido al mantenimiento de la estabilidad y la paz.
La tendencia a la resolución de los conflictos territoriales y de otra índole que existe en el continente, ha permitido que se avance en el diseño de regímenes de seguridad compartida y que se apoyen operaciones de mantenimiento de la paz, establecidas por organismos internacionales y regionales. Sin embargo, persisten focos de conflictos armados complejos y que pueden amenazar la estabilidad lograda.
3. La Dimensión Regional
3.1. El Ámbito Regional
El ámbito regional para Guatemala abarca el área en que se desenvuelven sus relaciones políticas, económicas y socioculturales más cercanas y que comprende Centroamérica, parte del Caribe y el Sur de México.
El istmo centroamericano, como puente entre los mercados regionales de los hemisferios norte y sur, origina una dinámica distintiva por su ubicación geoestratégica que lo convierte en zona de tránsito, y que puede derivar en problemas de seguridad para Guatemala.
3.2. Centroamérica: Zona de Paz y Cooperación
Guatemala es parte del sistema de seguridad regional contenido en el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, suscrito en 1995. Este Tratado, partiendo de un entendimiento de seguridad cooperativa, establece un modelo de seguridad único, integral e indivisible, sustentado en la supremacía y fortalecimiento del poder civil, con balance razonable de fuerzas, centrando su accionar en la seguridad de las personas; identificando a su vez elementos como la pobreza, el subdesarrollo, la depredación del medio ambiente y de los bienes culturales, así como, la violencia, la corrupción, la impunidad, la narcoactividad, el tráfico de armas y el terrorismo. Estos principios guían la política de seguridad del Estado de Guatemala.
En la actualidad, Centroamérica es una región de paz en la cual no están presentes amenazas tradicionales a la seguridad, por lo que el esfuerzo compartido se dirige al tratamiento de los nuevos riesgos, en particular los de seguridad ciudadana y la prevención de los desastres naturales.
Guatemala, habiendo superado un conflicto que duró más de tres décadas, está inserta en un proceso de consolidación de la democracia, consciente de que la misma solamente puede darse en un ambiente de paz y reconciliación. Por ello, valora la expansión de ideales democráticos en el continente adhiriéndose al compromiso de Santiago de junio de 1991 y a la Carta Democrática Interamericana de 2001.
El Estado de Guatemala como signatario de tratados y convenios internacionales es un ente activo del sistema de seguridad colectiva, liderado por la Organización de las Naciones Unidas ONU, participa a su vez en el sistema de defensa interamericano a través de la OEA y coparticipa en la cohesión regional que se impulsa por medio del Sistema de Integración Centroamericana SICA. y la Conferencia de las Fuerzas Armadas de Centroamérica CFAC.
4. La Estrategia Internacional
4.1. Principios de la Estrategia
Los principios generales de la estrategia internacional de Guatemala se vinculan al fortalecimiento del multilateralismo, a la promoción de la paz, al impulso de la plena vigencia de los derechos humanos, al fortalecimiento de la democracia, a los procesos de integración, al aprovechamiento de las posibilidades que brinda la globalización y al combate del crimen organizado y el terrorismo.
La base de dichos principios es el respeto irrestricto a la Carta de Naciones Unidas, la Carta de la Organización de los Estados Americanos, el Protocolo de Tegucigalpa que instituye el SICA, los tratados y convenciones de ellas derivadas y suscritas por Guatemala. Se presta especial atención a los entendidos en materia de Medidas de Confianza Mutua, los regímenes para control de armamento, así como la transparencia de la política de defensa, a través de la elaboración del Libro de la Defensa Nacional, como compromiso de paz con el continente.
4.2. Operaciones de Mantenimiento de la Paz
La manifestación de integración o inserción en el sistema mundial de seguridad, se realiza por medio de la participación en Operaciones de Mantenimiento de la Paz, cooperando en la implementación de las fuerzas multinacionales que en ella participan, con la legitimación de los organismos internacionales. Este tipo de operaciones se suma a las Medidas de Confianza Mutua y a los entendimientos regionales y subregionales sobre el tema de Seguridad.
Las acciones que en este marco se generan, incluyen la Diplomacia Preventiva como paso inicial, para luego en un orden ascendente emprender operaciones de pacificación, mantenimiento, aplicación o construcción de la paz, al ser desbordada la acción diplomática; es por ello que la participación del Estado no se limita al empleo de contingentes militares.
4.3. Comisión de Seguridad de Centroamérica
La Comisión de Seguridad es una instancia contemplada en el Tratado Marco de Seguridad Democrática de Centroamérica, cuya función es la ejecución, coordinación, evaluación y seguimiento, de elaboración de propuestas, así como de recomendaciones de alerta temprana, y cuando proceda, de pronta acción, subordinada a la Reunión de Presidentes y al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores.
Está compuesta por las delegaciones de los estados centroamericanos integradas por los Viceministros de Relaciones Exteriores y Viceministros o autoridades competentes en los ramos de Defensa y Seguridad Pública. Los Viceministros de Relaciones Exteriores presidirán las delegaciones de cada Estado.
La Comisión de Seguridad organiza sus trabajos en subcomisiones sectoriales, las cuales son: defensa, de seguridad pública, jurídica o intersectoriales.
Dicho órgano se reúne ordinariamente con la periodicidad que establecen sus miembros y extraordinariamente, en cumplimiento de una decisión de la Reunión de Presidentes o del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores o cuando así lo solicite uno o varios de sus miembros, para examinar un asunto con carácter de urgencia. El quórum requerido para las sesiones será la totalidad de sus miembros.
La falta de consenso en la adopción de una decisión, facultará a la presidencia de la Comisión de Seguridad, a elevar el tema al conocimiento del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores para su resolución.
4.4. Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas
En el marco de la seguridad democrática, las instituciones armadas subordinadas al poder civil, se desempeñan como parte integral de la sociedad, contribuyendo a impulsar y consolidar procesos de paz, libertad, desarrollo y democracia en la región, por medio de las medidas de confianza y cooperación mutua entre ellas.
En ese contexto, el 11 de junio de 1997, funcionarios de gobierno centroamericanos, con rango de Ministro de la Defensa Nacional o Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, acordaron la propuesta de creación de la Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas CFAC cuya misión es contribuir a la seguridad, el desarrollo e integración militar de la región. Asimismo, su finalidad es el impulso permanente y sistemático de cooperación y apoyo mutuo entre las Fuerzas Armadas, para el estudio colegiado de asuntos de interés común y así proporcionar un nivel óptimo de defensa contra amenazas a la democracia, la paz y la libertad.
5. Panorama de Riesgos
5.1 La Nueva Fisonomía del Conflicto
La globalización ha obligado a un rediseño político estratégico para adecuar mecanismos con los cuales los Estados enfrentan las situaciones de riesgos, de una manera distinta a lo que privó durante la denominada época de la Guerra Fría.
El carácter transnacional que han adquirido algunos conflictos no originados o promovidos por Estados en contra de otra Nación, hace más complejo el escenario aunado al hecho de las implicaciones sociales que tienen las manifestaciones de este tipo de actividad conflictiva. Las más frecuentes amenazas transnacionales son: a) el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, b) el terrorismo y c) el deterioro ambiental.
5.2 Los Temas Emergentes
Los riesgos y amenazas constituyen condiciones que adversan la consecución de los intereses del Estado, diferenciándose por la capacidad de oposición que manifiestan. Por ello se considera riesgo cuando existe la intención o la capacidad de una fuerza antagónica de hacer daño. Al existir una combinación de ambas, se denomina amenaza, la cual atenta contra la supervivencia del Estado o contra la consecución de los objetivos nacionales vinculados con la seguridad de la Nación.
Las fuerzas antagónicas pueden ser de origen natural, o provenir de grupos de personas o de países, que dificultan o impiden al Estado lograr y mantener los objetivos nacionales.
El antagonismo puede comprender: factores adversos que carecen de actitud desafiante (los de origen natural) o por medio de presiones, las cuales tienen capacidad para contraponerse al Estado.
El grado de afección que cualquiera de estos antagonismos infrinja al Estado se da en la medida en que la fuerza se focalice hacia una vulnerabilidad, entendiéndose ésta como la condición de estar expuesto a recibir un daño en un aspecto o área de interés.
Los riesgos y las amenazas tradicionales se refieren a problemas geopolíticos, ante los cuales se ha desarrollado el Derecho Internacional y la creación de instancias supranacionales que regulan los conflictos, pero cuya ocurrencia persiste.
Dentro de las amenazas al Estado, la guerra constituye la más grave y compleja de todas las que pueden cernirse sobre la Nación. En la actualidad, para Guatemala se considera la guerra como poco probable de conformidad con los mecanismos internacionales que se han desarrollado; frente a ello y sin descartarla, ha cobrado mayor relevancia ante la agenda nacional la atención sobre los denominados temas emergentes.
Estos temas versan sobre las amenazas no tradicionales, cuyo abordaje se determina en forma autónoma por el Estado, así como con la adopción de medidas sujetas a la situación de las relaciones con otros bloques o países.
Dentro de los temas emergentes de la agenda internacional y que podrían constituirse en una amenaza para el Estado, se mencionan las actividades relacionadas con el narcotráfico, el crimen organizado en general y el terrorismo, sin obviar lo concerniente a la degradación ambiental.
En ese orden de ideas, el combate al terrorismo ha cobrado especial importancia, debido a la preeminencia que se le da en la agenda mundial, que a partir de la resolución 1773 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, obliga a todas las naciones a poner énfasis en el seguimiento a esa amenaza. Los presidentes centroamericanos en la resolución “Centroamérica Unida contra el Terrorismo” de 2001, instruyeron para acompañar esa acción mundial, y la Comisión de Seguridad de Centroamérica elaboró el Plan Centroamericano de Cooperación Integral para Prevenir y Combatir el Terrorismo y Actividades Conexas.
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