Como Ministro de Defensa, constituye una satisfacción prologar este Libro Blanco de la Defensa. Se trata de una ocasión especial, ya que es la primera vez que se publica una obra de esta naturaleza en España. La idea, ciertamente, no es nueva, pero puede ver la luz ahora, gracias a que la sociedad española ha superado muchos de sus prejuicios y hoy puede discutir sobre el significado y la importancia de la Defensa y de las Fuerzas Armadas con interés, objetividad y desapasionamiento.
La Defensa es por necesidad una cuestión de Estado y, aunque eso no pueda hacer pensar que las opciones concretas que se toman en política de defensa estén exentas de controversias, cabe reconocer el importante grado de consenso político y social alcanzado en los últimos años. Tanto la participación plena de nuestro país en la nueva OTAN o la profesionalización de la tropa y de la marinería han conseguido un respaldo parlamentario mayoritario, así como la aprobación generalizada de la sociedad. Los tópicos sobre unas Fuerzas Armadas obsoletas, politizadas, sin proyección internacional, han ido cayendo progresivamente en estos años, gracias a una evolución paralela de Fuerzas Armadas y sociedad. Hoy es innegable que nuestros soldados son más profesionales y, a la vez, están mejor valorados, cuestiones ambas que se refuerzan mutuamente.
La progresiva normalización de la Defensa, como una función más del Estado, beneficiosa para sus ciudadanos, requiere no sólo mayor transparencia, sino también profundizar en los aspectos básicos de la misma. Entiendo que en la Política de Defensa hay asuntos que, por su naturaleza, exigen mantener el más estricto secreto (como, por ejemplo, el análisis detallado de riesgos y amenazas) pero, en todo lo demás, tratarla con la mayor transparencia, dándole el protagonismo que corresponde a las instituciones públicas, solo redundará en una mayor solidez y respaldo social de las decisiones que se adopten. La Defensa debe dejar de ser un arcano para los ciudadanos y convertirse en un instrumento que por conocido goce del mayor apoyo social posible.
Este libro representa la madurez alcanzada por un proyecto de cambio trascendental, que ambiciona dotar a España de unas Fuerzas Armadas modernas en una concepción amplia, desde su personal, a su material, pasando por su doctrina y preparación. La información y transparencia han sido siempre un objetivo de este Gobierno y si ve la luz ahora el Libro Blanco de la Defensa, al final de la legislatura y no antes, es porque se ha preferido que su contenido sea fruto de la asimilación de los procesos de cambio que en 1999 han tenido lugar en la Alianza Atlántica y en la Unión Europea, así como de una intensa consulta y colaboración realizada en el seno de las Fuerzas Armadas.
Pero también hay una razón que sobrepasa el marco nacional para que se haya llegado a este momento como el oportuno para dar a luz el libro que hoy se presenta: el mundo se está transformando a un ritmo nunca antes visto y España con él, evolución a la que no son ajenos los aspectos estratégicos y militares de la situación internacional, como da buena prueba el contenido de este libro.
Probablemente nos encontramos en los umbrales de un cambio que afecta a los propios cimientos de la defensa; en efecto, durante siglos las guerras tuvieron por objeto la conquista o defensa de un territorio, por ser la tierra el fundamento de la economía en las sociedades agrarias. Así, al nacer el Estado moderno, que ejerce su soberanía y administración sobre la nación, la defensa se centró, casi exclusivamente, en la salvaguarda del suelo nacional y de las dependencias territoriales en ultramar. La defensa ha sido así, en su origen, defensa del territorio frente a posibles enemigos.
Un elemento desarrollado en los últimos cincuenta años apunta, no obstante, a un cambio en la concepción clásica de la defensa en tanto que defensa nacional: el armamento nuclear que, enmarcado en la rivalidad Este-Oeste, trae consigo el fantasma de un holocausto atómico, un conflicto generalizado en el que, por primera vez en la Historia, la Humanidad entera se encuentra amenazada. En ese escenario estratégico, un conflicto semejante podía resultar suicida, pues de un intercambio nuclear nadie saldría victorioso. Es decir, la defensa empieza a jugar como elemento de disuasión de posibles ataques.
Además, la Guerra Fría y el tremendo potencial bélico que presentaba la URSS entonces, llevó a otro cambio sustancial en las políticas nacionales: ningún país europeo por sí solo resultaba creíble en su defensa, pese a estar la amenaza tan próxima. Se hacía necesario el esfuerzo colectivo para garantizar los intereses de las naciones, e incluso su misma supervivencia. No es casual que durante este período una organización de defensa colectiva como la Alianza Atlántica haya alcanzado tal grado de desarrollo e institucionalización. Los aliados entenderán que la mejor disuasión a la que pueden aspirar será el resultado de sus esfuerzos compartidos y que su mejor defensa no se encuentra siempre en sus fronteras.
Es así como la defensa nacional, entendida exclusivamente como defensa inmediata de las fronteras de un país, deja de tener sentido cuando las amenazas son globales y totales.
Ahora bien, sabemos que esa concepción esencialmente disuasiva sólo fue válida en las relaciones Este-Oeste, y que en ciertas partes del mundo, donde se descargaba la tensión existente entre bloques, la destrucción y la violencia estuvieron a la orden del día.
Sin embargo, tras la caída del muro de Berlín en 1989, el mundo dejó de estar organizado por los puntos cardinales Este-Oeste y Norte-Sur, para estructurarse según círculos concéntricos sucesivos, en cuyo núcleo se disfruta de la mayor estabilidad y seguridad, para pasar éstas a difuminarse a medida que se progresa hacia el exterior. Más allá del círculo de naciones democráticas avanzadas hay quien sigue concibiendo la fuerza como parte integral de su forma de hacer política.
La perspectiva de un mundo globalizado que constituya el marco de unas relaciones económicas generadoras de riqueza y progreso para todos los pueblos es incompatible con las graves alteraciones de la estabilidad internacional que puedan provocar tales comportamientos. Las modernas sociedades industriales y postindustriales, en particular, tienen intereses que van mucho más allá de la defensa del territorio, unos intereses en cuya garantía coinciden necesariamente, por ser interdependientes. Esta voluntad política de mantener y expandir la estabilidad destaca hoy entre los fines de la seguridad compartida y concita los esfuerzos de las organizaciones de defensa colectiva, particularmente de la Alianza Atlántica.
Así pues, en menos de cincuenta años se ha evolucionado desde el concepto tradicional de la defensa como defensa del territorio a un concepto de disuasión colectiva y finalmente ha llegado a una fase, que ahora se abre ante nuestros ojos, que es concebir la defensa, además, como proyección de la estabilidad.
Precisamente esa coexistencia, bajo el manto de la globalización, de un mundo postmoderno y estable y otro premoderno y violento, nos compromete a quienes disfrutamos de paz y seguridad con cuantos carecen de la estabilidad necesaria para atender a sus necesidades más elementales de subsistencia, convivencia y bienestar. Ciertamente, el mundo hoy no conoce fronteras, tiempo ni distancias para lo financiero y comercial. Es hora quizás de comenzar a no conocerlas tampoco para la moral y la política.
Los gobiernos sienten la necesidad de garantizar la estabilidad mundial, pues son la paz y la prosperidad de sus naciones lo que acaba estando en juego; pero también sienten la presión moral de hacer algo en respuesta al disgusto de sus sociedades frente a la barbarie. En ese mundo de círculos concéntricos somos nosotros, las democracias avanzadas, quienes disfrutamos de la posición central y más segura.
Por tanto, la defensa ya no puede ser una cuestión que responda a una concepción estrecha de los intereses sobre un territorio o unos bienes determinados, sino que debe convertirse en una herramienta privilegiada para exportar seguridad y paz a un mundo en el que la violencia es una tentación, desgraciadamente, frecuente.
La OTAN ha tenido que adaptarse a esta nueva situación, que ya no le exige únicamente servir como instrumento de defensa del territorio de sus miembros frente a una agresión armada, sino intervenir más allá para intentar remediar situaciones provocadas por la agresión y el uso indiscriminado de la violencia. En suma, extender la estabilidad y la paz que disfrutan sus miembros.
Y no sólo la Alianza Atlántica. La propia Unión Europea, ampliando su campo de competencias, se esfuerza desde 1999 en formular una auténtica política de seguridad y defensa, que le permita dotarse de unas capacidades militares importantes.
Este es un giro radical respecto a las concepciones tradicionales sobre lo que debía ser la defensa de un país y las alianzas militares y defensivas. A partir de ahora, las misiones, las estructuras de mando, los procedimientos para actuar colectivamente, en suma, la forma de concebir las fuerzas y su empleo, se entenderán de otra forma. El ámbito de actuación cambia y las misiones modifican su naturaleza. De ahí la importancia de contar ahora con este Libro Blanco en tanto que orientación y guía para nuestra Defensa y nuestras Fuerzas Armadas en el mar de estos cambios.
Durante largos años, el orden mundial descansó fundamentalmente en el equilibrio estratégico entre dos superpotencias, con escasa posibilidad de influencia por parte de las medianas y pequeñas. La disuasión nuclear lo subsumía todo. Hoy todo eso ha cambiado: de cara a las misiones de apoyo a la paz, en su más amplio sentido, todas las naciones cuentan, aunque más aquéllas que no sólo están dispuestas a colaborar en este esfuerzo colectivo de la comunidad internacional, sino que disponen de los medios técnicos, humanos y materiales para hacerlo.
Por último, un fenómeno nuevo en estos años, y de implicaciones estratégicas, ha sido la irrupción de los medios de comunicación, y muy en concreto de la televisión, como elemento de sensibilización de la sociedad frente a las catástrofes y las guerras. Por una parte, la posibilidad de contar con información en tiempo real de lo que acontece a lo largo y ancho del globo confronta la ética de los telespectadores con las miserias humanas de los conflictos; por otra parte, sin embargo, en la medida en que el lenguaje televisivo es muy simple, intenso y esporádico, las guerras pasan por la pantalla una tras otra, sin explicaciones ni soluciones, sólo muchas veces por su horror. La atención breve aunque intensa, provoca sentimientos también intensos pero poco sostenidos. Aún así, la dedicación de los medios está en la base del espectacular desarrollo de la solidaridad internacional actual.
España ha comprendido bien las reglas del nuevo tablero estratégico y está decididamente comprometida no sólo con su propia defensa, sino con la estabilidad mundial. Dicho compromiso se ha plasmado en diversas ocasiones durante la década de los noventa, desde el Golfo a Kosovo, y se seguirá manifestando allí donde sea necesario. En su vertiente interior se centra en el profundo proceso de modernización global que están experimentando nuestras Fuerzas Armadas para situarlas entre las más avanzadas de nuestro entorno, tal y como bien reflejan las páginas que siguen de este libro.
Decía Ortega en su España Invertebrada que "el grado de perfección de un ejército mide con pasmosa exactitud los quilates de la moralidad y vitalidad nacionales". De hecho, la evolución de nuestra Defensa y de nuestras Fuerzas Armadas ha estado acompañada de un cambio substancial en la sociedad. Durante décadas de guerra fría, la misión esencial de los ejércitos, la disuasión de una agresión, llevó a que una franja importante de la sociedad occidental no percibiese claramente la utilidad de las fuerzas armadas, al fin y al cabo, un instrumento que no parecía emplearse.
En el caso de España, al margen de las grandes estructuras internacionales durante años, su papel se veía a través del prisma particular de nuestra historia política reciente, distorsionando en buena medida todo cuanto se refería a la defensa de los intereses nacionales. No obstante, la participación de militares españoles en tareas humanitarias y la progresiva asunción de mayores responsabilidades en misiones de paz ampliamente entendidas, han modificado la forma en que los españoles ven y valoran sus propias Fuerzas Armadas, a las que ya no sólo encuentran un sentido, sino de las que se aprecia su inestimable entrega y buen hacer en zonas muy alejadas de nuestro propio suelo.
La evolución de la percepción social de las Fuerzas Armadas es, en cierta medida, el resultado de un cambio social más amplio, el cambio que ha experimentado España en las últimas décadas. En menos de cincuenta años España ha pasado de ser un país pobre, agrícola, rural, sometido a una dictadura, cerrado sobre sí mismo, a ser un país rico, industrial y postindustrial, urbano, que cuenta con una democracia avanzada y abierta al mundo en todos los aspectos. En otras palabras, España ha pasado a formar parte plenamente de la modernidad.
En términos económicos no se trata solamente de que la generación de riqueza y la renta española se acerquen cada día más a la media de la Unión Europea, sino que la estructura nacional está pasando por cambios muy reveladores. Esencialmente, España ha dejado de ser una economía cerrada y hoy es una economía abierta e internacionalizada. Así, por ejemplo, en 1960, el comercio exterior y las importaciones representaban el 16% del PIB. Por el contrario, los datos más recientes nos muestran que, en 1997, el peso del sector exterior superó el 55% de la economía nacional. Es más, el año 1999, por segunda vez consecutiva, la balanza de capitales fue positiva para España, pues a pesar de las grandes afluencias de capital extranjero a nuestro país, España fue un inversor neto en el extranjero.
Es indudable que este dinamismo económico y social tiene unas claras repercusiones en la acción y en la presencia internacional de España. Esta imbricación en la esfera internacional también repercute positivamente en la conciencia social, hoy mucho más abierta y vinculada al mundo. Los españoles viajan más y hablan idiomas en niveles muy superiores al pasado. España deja de "ser diferente", los particularismos se acaban y los españoles cobran conciencia de sus horizontes como colectividad.
Como ya se ha dicho, buena prueba de la madurez de la sociedad española es su actitud frente a las intervenciones militares en apoyo de la paz y en misiones de ayuda humanitaria. Por primera vez en la historia reciente, la opinión pública española se comportó como la de nuestros vecinos europeos ante un tema tan espinoso como la intervención de la OTAN en Kosovo.
Hace pocos años, gran parte de la población podía pensar que la defensa se generaba de manera espontánea, sin ser conscientes de la cuidadosa planificación que requiere. Hoy eso ya no es así. La sociedad ha sabido darse cuenta de que tiene a su servicio un auténtico instrumento de paz, cuya actuación otorga a España credibilidad y relevancia internacional, por no mencionar otros beneficios ligados al desarrollo industrial y tecnológico. Por eso la sociedad debe ser coherente y permitir que los recursos de su Defensa estén en consonancia con ese mayor protagonismo internacional de sus Fuerzas Armadas, de España en definitiva. No son sus militares, ni la Defensa, sino nuestro propio país quien lo necesita. El Libro Blanco pretende acercar aún más la Defensa a la sociedad, favoreciendo con su exposición una mayor conciencia de defensa.
Somos un país afortunado por nuestra posición, auténtica encrucijada entre mundos diversos, Europa y el Norte de África, el Atlántico y el Mediterráneo, el Viejo y el Nuevo Continente. Contamos con un ambicioso e ilusionante proyecto en la Unión Europea, a quien le ha llegado la hora de la defensa. Disfrutamos de una organización colectiva, como es la OTAN, que garantiza nuestra propia Defensa y ello, junto con unas capacidades europeas crecientes, nos va a permitir contribuir a la estabilidad en la región euroatlántica.
En consecuencia, creo que, con todo lo expuesto, ha quedado claro el porqué del Libro Blanco: razones de evolución social, de cambios internacionales y estratégicos, así como la importancia de la transformación experimentada por nuestras Fuerzas Armadas, han hecho aconsejable su publicación. Se abre ahora una nueva etapa que dará sentido a su para qué.
Como decía al comienzo de este prólogo, la Defensa es de por sí un tema abierto a la controversia y que necesita del debate, siempre y cuando éste sea honesto y sosegado. Con la discusión sobre los posibles aciertos y debilidades de las distintas opciones se podrá dar con un resultado superior, más consistente y mejor comprendido y apoyado. El Gobierno está comprometido con un ambicioso plan de transformación y modernización de la Defensa de España, y el conocimiento que se obtenga a través de la discusión y el debate sólo puede ir en la dirección de una mejor preparación de la sociedad española para asumir, en su conjunto, las responsabilidades que nuestro país y sus Fuerzas Armadas tienen por delante en este siglo XXI.
El presente Libro Blanco describe las líneas maestras de nuestra Defensa, de lo que es y de lo que pretendemos que sea. Se ha elaborado teniendo en cuenta la necesidad de contar con una información fiable, actualizada y lo más completa posible. Confío en que sirva como instrumento para que la sociedad española se dé cuenta del reto que tenemos ante nosotros y sea generosa con sus Fuerzas Armadas, porque comprenda que obrando así está siendo generosa con ella misma.
Eduardo Serra Rexach
Ministro de Defensa
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