Título: España. Libro Blanco de la Defensa 2000 - Capítulo II
CAPÍTULO II
LA RESPUESTA DE OCCIDENTE AL ESCENARIO ESTRATÉGICO
El panorama estratégico de nuestros días es, en gran medida, el resultado de sucesivos desafíos históricos, el último de los cuales se manifestó a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. La Alianza Atlántica fue la respuesta de Occidente ante un modelo alternativo asentado en el Este de Europa, con manifiesta tendencia a expandirse por la fuerza al resto del continente. Así, se creó un espacio de libertad y progreso en el que no sólo pudo reconstruirse la Europa de la postguerra, sino también germinar la semilla de su integración económica.
La caída del sistema soviético, a principios de los años noventa, arrastró consigo el viejo orden de Europa Central y pareció que daba por alcanzados los fines fundacionales de la Alianza. Pronto se comprendió, sin embargo, que una organización que había sido capaz de concitar los esfuerzos defensivos de un buen número de naciones soberanas podía articular también una respuesta común ante los riesgos que se cernían sobre el proyecto de construir en paz una nueva Europa, libre ya de divisiones y amenazas.
El proceso de adaptación de la OTAN al nuevo escenario estratégico se desarrolló a lo largo de la década de los noventa. En su transcurso, sin modificar los compromisos de defensa contraídos en el Tratado de Washington, se formularon sucesivamente nuevas ideas para mantener la estabilidad en un ámbito libre de amenazas, con nuevas misiones para sus fuerzas, con una nueva estructura militar capaz de llevarlas a cabo y, como colofón, ya en 1999, con un nuevo concepto estratégico, síntesis de todo ello.
[Ver Figura 1
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Para las naciones miembros de la Unión Europea el fin de la división de Europa es una invitación para una mayor integración política, un estímulo a unas renovadas posibilidades para su crecimiento económico y una oportunidad para la apertura de nuevos mercados. Pero también supone el deber histórico de asumir responsabilidades para ampliar el espacio de libertad y progreso, de modo que en su día pueda llegar a todos los pueblos de Europa. Puso además de relieve la necesidad de incrementar su propia defensa y la seguridad de su entorno geopolítico, seriamente amenazado por las crisis de Bosnia y Kosovo.
El año 1999 fue testigo de grandes acontecimientos en lo que puede considerarse la concepción de una estrategia de Occidente como respuesta a las incertidumbres y riesgos de comienzos de siglo. Sobre el telón de fondo de la crisis de Kosovo, la Cumbre de la Alianza Atlántica, celebrada en Washington en el mes de abril, renovó la estrategia aliada. Por su parte, el Consejo de la Unión Europea, reunido en Colonia en el mes de junio, anunció su resolución de impulsar una Política Europea Común de Seguridad y Defensa que respalde la política exterior de la Unión. Posteriormente, en Helsinki, el Consejo definió las estructuras civiles y militares para poder desarrollarla.
Ambas iniciativas, aliada y europea, son complementarias entre sí, se fundamentan en la solidaridad atlántica, puesta a prueba con alentadores resultados en la dura crisis de Kosovo, y representan, conjuntamente, la culminación de un proceso de cooperación que dará paso a una nueva política de seguridad y defensa para el siglo XXI.
La estrategia aliada
Para hacer frente a estas nuevas realidades estratégicas, la Alianza Atlántica, a la que España pertenece desde 1982, ha evolucionado desde una concepción exclusiva de defensa a otra más amplia de seguridad y defensa, que compatibiliza las iniciativas de cooperación y acercamiento a los antiguos adversarios con el mantenimiento de una adecuada capacidad militar.
Esta adaptación de la Alianza Atlántica, desarrollada bajo el principio de la indivisibilidad de la seguridad, ha implicado la aceptación de nuevas misiones sin perjuicio de la esencial, que es la defensa colectiva. Como consecuencia, se han creado nuevos instrumentos y estructuras para aplicar del modo más flexible las capacidades militares. La ampliación de los límites de la seguridad ha hecho necesario, además, desarrollar las ideas de diálogo y de cooperación, afianzadas progresivamente a lo largo del último decenio, idea que España ha defendido, defiende y defenderá que puedan evolucionar hacia formas más avanzadas, como la asociación o la integración.
En la Cumbre de Washington, celebrada en abril de 1999, al cumplirse el quincuagésimo aniversario de la creación de la Alianza, los Jefes de Estado y de Gobierno adoptaron importantes decisiones con las que se culmina el proceso de renovación y adaptación a las exigencias y desafíos del entorno estratégico en el siglo XXI. En el Comunicado final de la Cumbre se declara que la OTAN, fundamentada sobre los principios de democracia, libertad individual e imperio de la ley, continúa siendo el elemento básico de su defensa común, reforzada por los vínculos trasatlánticos entre Norteamérica y Europa en una singular asociación de defensa y seguridad. Una Alianza renovada -sigue expresando el documento citado- debe ser más amplia y flexible, capaz de desempeñar nuevas funciones, como son la prevención de conflictos y la activa participación en la gestión de crisis, incluyendo las correspondientes operaciones que pudieran emprenderse.
Entre las decisiones adoptadas destaca la de impulsar la Identidad Europea de Seguridad y Defensa dentro de la Alianza. También debe citarse la renovación del compromiso de ampliación a todos los Estados europeos que lo deseen y cumplan determinadas condiciones para ello, así como la intensificación de las relaciones con los países miembros de la Asociación para la Paz, del Consejo de Asociación Euroatlántico y del Diálogo Mediterráneo.
Precisamente en cuanto se refiere al Mediterráneo, debe destacarse que España, como se expone en el capítulo siguiente al tratar la concepción estratégica española, ha impulsado la idea de la necesidad de incrementar las relaciones con los países de esta cuenca.
El Concepto Estratégico de 1999
El Concepto Estratégico de la Alianza es, sin duda, el resultado principal de la citada Cumbre de Washington. Define los propósitos de la Alianza a partir de los fines expresados en el Tratado de Washington y los concreta en misiones o tareas específicas.
El propósito esencial de la Alianza continúa siendo salvaguardar, por medios políticos y militares, la libertad y la seguridad de todos sus miembros, susceptibles de ser puestas en peligro por crisis o conflictos armados que afecten a la región euroatlántica, razón por la cual es necesario contribuir a la expansión de la paz y la estabilidad en este ámbito.
Es importante destacar que la Alianza Atlántica no se considera a sí misma como adversario de ningún país y así lo declara expresamente. Por el contrario, la Alianza, después de medio siglo, continúa empeñada en la resolución pacífica de las diferencias políticas, promoviendo unas amistosas relaciones internacionales y apoyando a las instituciones democráticas, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, a cuyo Consejo de Seguridad reconoce la responsabilidad principal del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales y, consecuentemente, el papel crucial que desempeña en relación con la seguridad y estabilidad en la región euroatlántica.
De conformidad con estas premisas y para alcanzar su propósito esencial, entre las tareas fundamentales que ha definido, la Alianza mantiene sus misiones tradicionales de seguridad, consultas, disuasión y defensa.
La seguridad es uno de los pilares indispensables para un entorno euroatlántico estable, basado en el crecimiento de las instituciones democráticas y en el compromiso de resolución pacífica de las disputas, un entorno en el que ningún país pueda intimidar o coaccionar a otro mediante la amenaza o el uso de la fuerza.
En cuanto se refiere a las consultas, tal como estipula el Artículo 4 del Tratado de Washington, tienen por objeto servir de foro transatlántico esencial para tratar sobre cualquier cuestión que afecte a los intereses vitales de los aliados, incluidos posibles acontecimientos que planteen riesgos para su seguridad, y sirven también para coordinar de manera adecuada sus esfuerzos en áreas de interés común.
Las misiones de disuasión y defensa constituyen el corazón de la solidaridad entre los miembros de la OTAN, que llegaría, de ser preciso, hasta la defensa colectiva ante cualquier amenaza de agresión dirigida contra un Estado miembro, compromiso expresado con toda claridad en los Artículos 5 y 6 del Tratado.
Lo verdaderamente innovador del nuevo concepto estratégico es la incorporación de la idea de promover la seguridad y la estabilidad en la región euroatlántica. De ahí que entre las tareas fundamentales se hayan incluido actividades como el diálogo, la cooperación y la asociación con otros países de la región, con el fin de incrementar la transparencia, la confianza mutua y la capacidad para llevar a cabo acciones conjuntas con la Alianza. También se ha incluido en ellas la gestión de crisis para contribuir de forma efectiva, caso por caso y siempre por consenso, a la prevención de conflictos. Estas tareas, aunque se venían ya desempeñando con anterioridad, no se citaban expresamente como misiones específicas en el Concepto Estratégico acordado en Roma en 1991, por haber surgido con posterioridad a su aprobación.
En la Cumbre de Washington se aprobó también la Iniciativa de Capacidades de Defensa, con objeto de asegurar la eficacia de las futuras operaciones de la OTAN mediante una sustancial mejora de la interoperabilidad de las fuerzas aliadas, de su movilidad estratégica, de sus posibilidades de autoprotección y de mantener esfuerzos prolongados, y de sus capacidades de mando, control e inteligencia. La modernización y la interoperabilidad se consideran exigencias críticas, particularmente para reforzar el pilar europeo de la Alianza.
La Identidad Europea de Seguridad y Defensa en el seno de la OTAN
Una de las cuestiones claves tratadas en la Cumbre de Washington ha sido el impulso a la Identidad Europea de Seguridad y Defensa. Esta iniciativa, nacida en el seno de la OTAN a partir de las decisiones adoptadas en Berlín en 1996, continuará desarrollándose en su seno y requerirá una estrecha cooperación entre la Alianza, la Unión Europea Occidental o, cuando resulte adecuado, la Unión Europea.
El reconocimiento dado por la OTAN en Washington a la Unión Europea como interlocutor de la Alianza en el futuro esquema de seguridad europea supuso un paso de indudable importancia. Poco después, en la reunión del Consejo Europeo celebrada en Colonia, la Unión Europea aceptó el testigo y los Jefes de Estado y de Gobierno de los países comunitarios acordaron dotar a la Unión de capacidades para acometer operaciones de prevención de conflictos y gestión de crisis. Adoptaron, también, una serie de acuerdos que abarcan desde la mejora en los procesos de decisión hasta la necesaria modernización de las Fuerzas Armadas.
La OTAN ha iniciado ya una reflexión interna para permitir el cumplimiento de las decisiones adoptadas en Washington. La Unión Europea, por su parte, ha dado los primeros pasos para incorporar a su estructura una dimensión de defensa. Los dos procesos deberán acompasar sus avances evitando que las diferencias de naturaleza entre ambas organizaciones den lugar a procesos paralelos pero con un ritmo diferente. Sin duda, el establecimiento de enlaces directos entre la Alianza Atlántica y la Unión Europea ayudará a resolver este problema y, al mismo tiempo, fomentará la transparencia entre ambas organizaciones.
El reto de la ampliación
En la Cumbre de Washington, la primera en que participaron los tres nuevos Aliados invitados a incorporarse en la Cumbre de Madrid, se manifestó el compromiso de la Alianza de continuar admitiendo nuevos miembros que deseen promover los principios del Tratado y se encuentren en condiciones de contribuir a la paz y seguridad del área euroatlántica. El compromiso de la ampliación es parte de una estrategia encaminada a proyectar estabilidad y a trabajar junto a nuestros socios para construir una Europa completa y libre.
A tal fin, en Washington fue aprobado el documento "Plan de Acción para la Adhesión" que constituye la vía diseñada por la Alianza para afrontar el proceso de ampliación. La colaboración española en la materia se ha centrado en el apoyo a la confección de los Programas Anuales de aquellos países aspirantes que de forma bilateral así lo han solicitado. En este sentido se ha colaborado con Bulgaria, Rumania y Eslovenia en la elaboración de sus respectivos programas correspondientes al año 2000.
Europa y su defensa
El Tratado de Amsterdam, firmado en octubre de 1997, afirmó la voluntad de la Unión Europea de hacerse presente en el ámbito internacional mediante la "realización de una política exterior y de seguridad común que incluya la definición progresiva de una política de defensa común que podría conducir a una defensa común".
El mismo Tratado define a la Unión Europea Occidental como parte integrante del desarrollo de la Unión y como su brazo operativo para llevar a cabo tareas humanitarias y de evacuación, de mantenimiento de la paz y operaciones en las que intervengan fuerzas de combate en la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz. Al conjunto de estos cometidos se les conoce como "misiones de Petersberg", por haber sido en este distrito de la ciudad de Bonn donde se acordaron, el 19 de junio de 1992.
El Tratado de la Unión confiere un gran peso específico a los Estados miembros en la definición y aplicación de la Política Exterior y de Seguridad Común, política de carácter intergubernamental, es decir, que debe acordarse por unanimidad. Para evitar que este hecho haga difíciles las decisiones comunitarias, en Amsterdam los Estados miembros acordaron un mecanismo que evite los bloqueos: la abstención constructiva. El Consejo, por mayoría cualificada, podrá adoptar acciones y posiciones comunes, siempre y cuando éstas no tengan repercusiones en el ámbito militar o de la defensa.
Los objetivos de la Unión Europea en cuanto a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) son amplios y variados. Abarcan, entre otros, la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia e integridad de la Unión; el fortalecimiento de su seguridad y el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas; el fomento de la cooperación internacional y el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.
[Ver Figura 2]
La inclusión de las misiones Petersberg en el Tratado de la Unión Europea trajo como consecuencia el inicio de las actividades para permitir su cumplimiento. En Amsterdam se acordó la creación de una unidad de planificación política y de alerta temprana y la figura del Alto Representante para la PESC.
Hacia una Política de Defensa Común
La Unión Europea lleva ya cierto tiempo intentando superar la anomalía de una Europa pujante económicamente pero carente de un sistema de seguridad y defensa que sostenga su Política Exterior y de Seguridad Común. Como se ha repetido en numerosas ocasiones, una potencia económica como Europa debe tener su adecuada proyección política, respaldada, naturalmente, por las estructuras y por las capacidades militares necesarias para decidir y actuar de forma eficaz en la prevención de conflictos y gestión de crisis, dentro del marco de las misiones de Petersberg.
El primer paso se dio en el otoño de 1998 con la declaración francobritánica de Saint Malo sobre defensa europea, que tuvo la virtud de reavivar las expectativas en este campo. Por su parte, el Consejo Europeo celebrado en Viena en octubre de 1998 solicitó de la Unión Europea Occidental la iniciación de un proceso de reflexión para valorar sus medios y estructuras, identificar las carencias y analizar los modos de subsanarlas, al considerar que para que la Unión Europea pueda desempeñar plenamente su papel en la escena internacional, la PESC debe estar respaldada por unos recursos operativos dignos de crédito.
Posteriormente, en junio de 1999 en Colonia, el Consejo Europeo anunció su decisión de iniciar una nueva etapa en la construcción de la Unión Europea y mostró su propósito de dotarla de los medios y recursos necesarios para asumir sus responsabilidades respecto de una política europea común de seguridad y defensa.
A tal efecto, en el mismo Consejo Europeo de Colonia, celebrado, como la Cumbre de Washington, sobre el telón de fondo del conflicto de Kosovo, se asume el compromiso de desarrollar unos recursos militares europeos más eficaces a partir de los actualmente existentes, se reconoce la exigencia de mantener un esfuerzo de defensa sostenido, de potenciar las capacidades de reconocimiento y de transporte estratégicos y los sistemas de mando y control.
En la reunión de Colonia se reconoce también la interdependencia entre la Unión Europea y la OTAN y, en este sentido, se afirma que "el papel más efectivo de la Unión Europea en la prevención de conflictos y en la gestión de crisis contribuirá a revitalizar y renovar la Alianza". En la realización de esta tarea, la Unión Europea se compromete a celebrar consultas con la OTAN, en un marco de cooperación y transparencia. Se afirma, además, que la Alianza Atlántica sigue constituyendo los cimientos de la defensa colectiva de sus miembros.
Es decir, la defensa de Europa continuará descansando en la OTAN y, en consecuencia, el desarrollo de la Identidad Europea de Seguridad y Defensa supondrá para los aliados europeos asumir mayores cuotas de responsabilidad y participación en el esfuerzo común aliado o, lo que es lo mismo, exigirá un mayor compromiso europeo en su propia defensa.
A partir de las orientaciones de Colonia, los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea, reunidos en Helsinki en diciembre de 1999, acordaron definir los órganos y estructuras de carácter consultivo, político y militar necesarios así como la entidad de la fuerza con que debe contar la Unión para poder llevar a cabo toda la gama de las misiones Petersberg y el plazo en que esa fuerza deberá estar operativa.
Para facilitar la adopción de decisiones, así como para ejercer el control político y la dirección estratégica de las operaciones, Helsinki dispone la futura creación de nuevos órganos y estructuras: un Comité Político y de Seguridad, permanente y basado en Bruselas; un Comité Militar, compuesto por los Jefes de Estado Mayor de la Defensa representados por sus delegados militares; y un Estado Mayor, que aportará los imprescindibles conocimientos técnicos militares.
Otra decisión importante de Helsinki fue el compromiso de crear una fuerza de una entidad comprendida entre 50.000 y 60.000 personas, para llevar a cabo misiones Petersberg. Deberá estar disponible en el año 2003, ser capaz de desplegar en un plazo de sesenta días y mantenerse en el teatro de operaciones por lo menos durante un año.
Pero, por encima de todas las previsiones, una defensa eficaz exige desarrollar las correspondientes capacidades militares. Ello implica ampliar la cooperación entre las industrias europeas de defensa, armonizando los requerimientos militares nacionales sobre armamento, así como los procedimientos de planeamiento y obtención para alcanzar resultados económicamente practicables.
Interacción institucional entre la Unión Europea y la Alianza Atlántica
Tanto la integración de la Unión Europea Occidental en la Unión Europea como el establecimiento de una defensa común son objetivos ambiciosos, que solo se alcanzarán a través de un largo proceso no exento de dificultades. De una parte, la defensa de Europa es inseparable de la de Occidente en su conjunto, y durante décadas ha venido descansando en la solidaridad atlántica articulada en la OTAN. De otra, la irrenunciable construcción de una Europa unida pasa por la integración en la Unión Europea de países con diferentes percepciones de su seguridad, incluyendo algunos que tradicionalmente han mantenido posturas neutrales.
La Alianza Atlántica continúa siendo el fundamento de la defensa colectiva de sus miembros y por ello deben preservarse los compromisos derivados del Artículo 5 del Tratado de Washington. Lo mismo ocurre con los compromisos derivados del Artículo V del Tratado de Bruselas modificado, aunque la Unión Europea Occidental se integre en la Unión Europea.
Para cualquier otro tipo de operaciones distinto de las de defensa colectiva, el protagonismo de la Unión Europea no es más que el reconocimiento de que determinadas crisis, que afectan directamente a Europa, pueden ser gestionadas bajo liderazgo político europeo. Esa autonomía de decisión y conducción requiere disponer de una organización permanente, evitando en todo caso las duplicidades innecesarias con la estructura de la Alianza Atlántica. La posibilidad de utilizar las mismas fuerzas para diferentes operaciones lideradas por una u otra organización bajo el concepto de "separables pero no separadas" mantiene toda su importancia en esta nueva situación de relaciones que se han definido en las Cumbres de Washington, Colonia y Helsinki. Ello no excluye la posibilidad de que todos los miembros de la Unión -sean o no de la OTAN o de la Unión Europea Occidental- puedan participar plenamente en las operaciones si optan por hacerlo así.
Será necesario, además, establecer acuerdos satisfactorios entre la OTAN y la Unión Europea, sobre la base de los mecanismos ya existentes con la UEO, para asegurar la mayor implicación posible en estas operaciones de los aliados europeos que no son parte de la Unión Europea.
