El Estado argentino se encuentra frente a la necesidad de la reconstrucción de la estrategia de seguridad en todas sus dimensiones. El objetivo fundamental de la estrategia de seguridad para la nación argentina deriva de lo que establece la Constitución en su Preámbulo: "constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino".
Este objetivo que el Estado debe perseguir para garantizar la supervivencia del pacto que nos ha formado como nación, deberá ser buscado en medio de las oportunidades y de los desafíos que deparará el porvenir. Mirando hacia la próxima década, el mundo promete ser un lugar más promisorio respecto de los adelantos científicos y tecnológicos, y más oscuro en términos de las condiciones humanas en gran parte del planeta.
Para la Argentina, el mundo de la próxima década tendrá nichos de oportunidad, y desafíos a la seguridad. Sus recursos serán una oportunidad. Sus vulnerabilidades actuales para defender esos recursos, sus desafíos. Dados los datos actuales, se desprende que las dimensiones económica, social y política de la seguridad serán aquellas que deberán ser prioritadas, no significando dicha priorización un privilegio de unas sobre otras. El juego de interrelaciones entre ellas para la estrategia del Estado se refleja de la siguiente manera:
Intereses:37
Vitales:
- La soberanía e independencia de la nación.
- La integridad territorial.
- La libertad política expresada en el sostenimiento del régimen democrático y el estado de derecho.
- La libertad económica, expresada en el respeto a las decisiones económicas individuales y el derecho a condiciones de vida dignas.
- La libertad social, expresada en la igualdad de oportunidades y el derecho a disponer de las circunstancias de la propia vida.
- La seguridad física de la vida y los bienes.
Estratégicos (para todas las dimensiones de la seguridad):
- Preservación del monopolio de la violencia por parte del Estado, y de su capacidad de hacer cumplir la ley común.
- Prevención y atención de la violencia común al interior de la sociedad.
- Preservación sobre amenazas criminales: principalmente terrorismo, narcotráfico, corrupción económica organizada, tráfico de armas y de humanos.
- Preservación y aprovechamiento de espacios y recursos, evitando amenazas sistémicas: principalmente, escasez de recursos naturales.38
- Fortalecimiento del espacio de paz subregional.
- Promoción y adhesión a la resolución pacífica de conflictos en el ámbito internacional.
- Integración como vector de crecimiento económico. Continuación y profundización de Mercosur como paso anterior a otro tipo de integración (regional).
- Formación de un esquema de seguridad estratégica subregional.
- Control del espacio terrestre, marítimo y aéreo.
- Preservación de espacios vacíos.
- Control sobre el posible desarrollo y difusión de tecnologías bélicas de destrucción masiva (nuclear, química y biológica).
- Reestructuración y depuración de la "cosa pública", eliminación de la corrupción sistematizada y particular.
- Crecimiento económico.
- Fortalecimiento del mercado financiero interno y reducción de dependencia de financiamiento externo.
- Desarrollo científico y tecnológico, especialmente biotecnología.
- Sostenimiento y promoción de la educación.
- Saneamiento y disponibilidad de sistemas de salud y previsión social.
- Resguardo de la presencia antártica.
- Presencia internacional en negociaciones por contaminación atmosférica y evolución del agujero de la capa de ozono.
- Fortalecimiento del espacio de paz subregional.
Estrategia para la Dimensión Militar
(contribución de la misma a la seguridad nacional):
Estrategia global:
- Seguridad Cooperativa en el marco subregional.
Busca consolidar un entorno pacífico, a la vez que la obtención de una mejor defensa en caso de vulneración del espacio de paz, por el aprovechamiento conjunto de los medios individuales nacionales. Responde tanto a la voluntad pacífica de la Argentina, al proceso actual de integración subregional, como a la escasa disponibilidad de fondos para destinar a la dimensión militar (lo cual probablemente sucederá también en Brasil y Chile). El concepto de seguridad cooperativa alude a la prevención de los conflictos en función de que éstos no ocurran. La fuerza es utilizada para disuadir antes que para amenazar. Para ello, se requiere la construcción de un esquema de defensa creíble que aleje intenciones agresivas, y que sea capaz de actuar si es necesario.
Estrategia militar (empleo del poder militar):
- Objetivos (fines):
- Sostener la paz en el espacio subregional mediante la incorporación a un esquema de seguridad
- Prevenir el conflicto, disuadir la agresión y defender si ésta ocurre
- Colaborar con el sostenimiento de la paz internacional
- Colaborar con fuerzas propias de otras dimensiones de la seguridad del Estado si los organismos competentes lo decidieran
Capacidades necesarias:
- Operar en forma combinada y conjunta con fuerzas de los socios del esquema (Brasil y Chile principalmente)
- Controlar el espacio aéreo, marítimo y terrestre nacional y, a requerimiento, colaborar con el control del espacio de los socios.
- Prepararse para responder dinámicamente a una agresión
- Entender en el manejo de tecnologías de información e inteligencia actualizadas
- Interactuar con otras fuerzas armadas del mundo en operaciones de la comunidad internacional.
Diseño de Fuerzas (conceptos):
- Unidades con alta movilidad: "reducidas en su cantidad, pero eficientemente sostenidas logísticamente, en aptitud de desarrollar operaciones prácticas prolongadas que permitan acciones en las distintas especialidades y ámbitos geográficos".39
- Desplegadas exclusivamente en función de la defensa nacional y de los acuerdos con los socios del sistema: la concepción estratégica defensiva permitirá complementar los efectivos principalmente en zonas de frontera.
- Alistamiento: dada la complejidad del espectro de la seguridad estratégica en el futuro, el alistamiento resulta altamente importante. Las fuerzas deben estar preparadas para cualquier contingencia en que el Estado decida su empleo.
- Constitución de comandos conjuntos nacionales y subregional: permitirá economía de esfuerzos y medios, pero principalmente sentará la base para una acción eficaz y racional de todos los medios disponibles.
- Alta formación tecnológica y adiestramiento en el personal: el sostén del sistema será su capital humano con la asistencia de la tecnología. La capacidad para analizar información a fin de prevenir la ocurrencia del conflicto, así como la utilización de facilidades tecnológicas (doctrina de empleo, organización, entrenamiento, y equipamiento) fortalecerán la acción humana.
Misiones del instrumento militar:
El instrumento militar deberá estar preparado para intervenir en la circunstancia que determinen los representantes electos, siempre de acuerdo con el ordenamiento constitucional. La profesionalización de las fuerzas armadas radicará en una clara diferenciación: colaborarán con la seguridad nacional si así fuera necesario coyunturalmente y bajo órdenes de la conducción civil, sin que esto sea confundido con el cumplimiento constante de tareas policíacas que están fuera de la profesión militar y disminuyen las capacidades para su misión específica.
Su misión principal será prevenir la posibilidad de conflicto y defender el espacio y los recursos argentinos, pero también subregionales en función de acuerdos y determinaciones del sistema subregional. Para ello deberá trabajar con las fuerzas armadas socias del sistema, bajo la conducción de un Estado Mayor Conjunto repotenciado. - Desplegadas exclusivamente en función de la defensa nacional y de los acuerdos con los socios del sistema: la concepción estratégica defensiva permitirá complementar los efectivos principalmente en zonas de frontera.
(para qué)
- Medios:
- Humanos: menor cantidad de personal mejor preparado física e intelectualmente. cuerpo profesional activo, personal de reserva civil, tropa de soldados voluntarios. Respecto del cuerpo profesional, será de dedicación exclusiva, para lo cual deberá sostenerse una adecuada remuneración.
- Materiales:
En general: focalización en medios defensivos; capacidad satelital; racionalización logística; investigación y desarrollo en tecnología informática, de técnicas de prevención y combate incorporando recursos informáticos, de reparación y modernización de armas y sistemas de armas y de mantenimiento de sistemas adquiridos en el extranjero; primacía de lo cualitativo por sobre lo cuantitativo; presencia en el espacio antártico.
En particular:
Ejército: focalización en sistemas destinados a potenciar la acción individual
Fuerza Aérea: focalización en sistemas inteligentes de defensa aérea y radarización del espacio aéreo
Armada: focalización en sistemas para control y defensa del espacio marítimo y de las costas
- Financieros: No se estima la disponibilidad de mayores fondos estatales para esta dimensión en forma relativa, y el gasto podría incrementarse en forma absoluta como porcentaje de PBI si y sólo si media un crecimiento de la economía.
La presente estrategia se basa en la asunción de una renovación de la estrategia de seguridad del Estado argentino. Supone que, dentro de ella, es necesaria una renovación para la dimensión estratégica-militar que refleje el juego entre las distintas dimensiones de la seguridad al tiempo que resguarde la posibilidad de defender adecuadamente a la Nación.
La relación entre fines y medios: acciones futuras
La proyección argentina hacia el futuro exige superar contradicciones actuales prácticas que en la estrategia para la dimensión militar. En este sentido, es claro que el espíritu de legisladores, miembros de las Fuerzas y conducciones civiles ha sido el de evitar que el pasado se repita, lo cual ha constituido un apoyo a la consolidación democrática. constituye una muestra de aprendizaje. Llegado este momento de la historia nacional, y asumido el pasado, la política -como capacidad de transformar la realidad- es diseñada observando hacia el futuro.
La consecución de una estrategia para la dimensión militar de acuerdo con lo que se ha desgranado en estas páginas necesita un proceso gradual. Dicho proceso incluye el debate y la reforma de la temática presupuestaria, central para la obtención de medios que permitan llevar a cabo los fines propuestos. Como es bien sabido, los medios disponibles, desde una visión estrictamente ajustada a la disponibilidad de fondos, son inexistentes. Sin embargo -y dados los desafíos y oportunidades que Argentina podría enfrentar en el futuro-, se ha visto que desde la concepción política del Estado sería contradictorio renunciar al resguardo de uno de los principales instrumentos del monopolio legítimo de la violencia.
En términos de PBI la Argentina se ubica al nivel de general de otras democracias de la subregión y el mundo.40 Por ello la estrategia militar debe considerar que será el sostén de otras dimensiones de la seguridad el que permita generar mayor crecimiento de la economía y así mayores recursos, manteniendo el mismo porcentaje de relación.
No es esperable que lo dispuesto por la Ley de Reestructuración (respecto del incremento de presupuesto) deba cumplirse. Por otra parte, y dado que el diseño del instrumento militar debe responder solamente a los requerimientos de la defensa, la reforma de medios que llevará a la consecución de los fines debe contemplar aspectos difíciles. Considerando los medios actuales y los fines propuestos, las principales acciones para llegar a la relación más adecuada en el futuro serían las siguientes:
Acciones en el corto plazo (2001/2002):
- Tratamiento legislativo de la reforma del sistema previsional militar: implementando un sistema de capitalización para aquellos que ingresen a las Fuerzas a partir de la sanción de la ley. En el largo plazo, ello produciría una suma sustancial de dinero para sostener los medios materiales y humanos (actualmente, representa más del 30% del gasto).41
- Tratamiento legislativo de la reforma del sistema de ascensos y retiros, permitiendo que el personal permanezca activo de acuerdo con lo que sucede en el resto de la sociedad, y aprovechando así la inversión que el Estado realiza en la formación.
- Derogación de la disposición de aumento presupuestario de la Ley de Reestructuración, y reglamentación de los restantes.
- Actuación de los órganos de conducción de la defensa para el reordenamiento y planificación de la cantidad necesaria de efectivos militares, tanto en número absoluto como en cantidad para cada uno de los grados militares. Racionalización del gasto administrativo, logístico y educativo.
- Consenso posterior del resultado de dicha planificación con el poder legislativo.
- Comunicación a la opinión pública y al personal militar de dicha planificación, explicitando fines y forma en la que serán alcanzados en el largo plazo. Principalmente, para fortalecer la decisión de la sociedad argentina de destinar estos recursos, y detener la actual sangría de personal calificado.
- Repotenciación legal del papel del Estado Mayor Conjunto.
- Gestión de crédito externo para la reforma militar: básicamente, retiro del personal excedente y reconversión de localidades del interior del país cuya vida económica se relaciona fuertemente con unidades militares.
- Sostenimiento de capacidades operativas mínimas.
- Inicio de conversaciones formales con los países del Mercosur (principalmente Brasil) y Chile para incorporar la dimensión de la seguridad estratégica en el esquema de integración. Alta interrelación entre Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Defensa y Estado Mayor Conjunto.
- Tratamiento legislativo de la reforma del sistema de ascensos y retiros, permitiendo que el personal permanezca activo de acuerdo con lo que sucede en el resto de la sociedad, y aprovechando así la inversión que el Estado realiza en la formación.
Acciones en el mediano plazo (2003/2007):
- Comienzo de reuniones de órganos de conducción de la defensa en cada país de la subregión a fin de considerar los aspectos prácticos de la implementación de un sistema de seguridad cooperativa conjunta y planificar su progresiva formación.
- Impulso a la cooperación subregional también en el campo tecnológico y productivo para la defensa.
- Inicio de reasignación de recursos: progresivo incremento salarial y restauración de la investigación científico-tecnológica.
- Inicio de planificación para modernización de equipamiento.
- Venta de bienes físicos innecesarios.
Acciones en el largo plazo (2008/2010):
- Implementación de un sistema subregional de seguridad cooperativa.
- Compra de materiales y equipos para la modernización necesaria acorde con los acuerdos subregionales y la nueva estructura militar argentina.
El presente trabajo no intenta poseer un carácter de lectura lineal del futuro ni pretende simplificar un problema por sí complejo. Se basa en la asunción de que las decisiones políticas trascendentes en la vida de una nación son el producto de la mejor estrategia posible en las circunstancias nacionales e internacionales. La toma de decisiones, realizada por quienes tienen a su cargo la tarea de representar la voluntad soberana de la ciudadanía, con la responsabilidad de responder a los anhelos y principios plasmados en el ordenamiento constitucional, representa una esencia de la política.
En períodos de severa restricción económica y necesidad de ajuste fiscal como el actual, la reforma militar no podrá estar ausente de la reforma general nacional. Sin embargo, la intención que ha animado estas líneas ha sido plantear que la dimensión estratégica-militar sigue siendo parte de una estrategia de seguridad argentina. Sólo de la comprensión de la utilidad del bien derivará la renovación de la voluntad política y social para mantenerlo. Y para ello, deberán evitarse las dos tentaciones mayores citadas al comienzo de este trabajo: transformar la esencia del bien para conseguirle una mejor ubicación (léase mayores recursos), o arrumbarlo a la espera de que no haya más lugar para él.
37. Se tomará aquí la distinción tradicional entre intereses vitales (aquellos que afectan la supervivencia) y estratégicos (aquellos que conducen al logro de los primeros). Tanto el Libro Blanco de la Defensa como la Revisión 2001 asumen esta distinción, y muchos de los intereses que planteamos aquí.
38. El Libro Blanco de la Defensa decía al respecto que "Nuestra Zona Económica Exclusiva (ZEE) contiene una enorme riqueza alimenticia, ya que posee grandes áreas de pesca en caladeros de menos de doscientos metros de profundidad, que atraen a terceros países, quienes capturan próximos al límite de la ZEE. Ello origina frecuentes episodios delictivos y obliga a que buques del Estado Nacional actúen para evitar la depredación.(...) La plataforma continental argentina -de base continental e insular- posee características geológicas aptas para la generación y el entrampamiento de hidrocarburos, como también para la eventual explotación de nódulos polimetálicos." REPUBLICA ARGENTINA. Libro Blanco de la Defensa Nacional. Buenos Aires, 1999, págs. 26-27.
39. REPUBLICA ARGENTINA. Bases Políticas, Orgánicas y Funcionales para la Reestructuración de las Fuerzas Armadas. Buenos Aires, abril 1998, art. 4.
40. Con las cifras estimadas por SIPRI de gasto para el año 2000, se obtiene que en la Argentina el gasto de defensa anual por habitante es de aproximadamente 126 dólares, mientras que en Brasil es de 93 dólares, Chile 116, Canadá 248, y España 199.
41. Según plantea la Revisión de la Defensa, ya existe un proyecto en el Ministerio de Defensa para ello: "La propuesta en estudio consta de dos partes: En un primer paso se extienden los tiempos mínimos de permanencia en algunas jerarquías, para aproximar la actual conformación de personal a una estructura de cuadros más apropiada. También, se aumenta el tiempo requerido para lograr al momento del retiro la retribución máxima (100% del salario en actividad) y se establece la inviabilidad de perdurar por más de cierto número de años en un grado determinado, una vez cumplido el tiempo mínimo para ascender.
"El segundo paso apunta a cambiar el sistema actual de pasividades por otro en el que prevalezcan los aportes capitalizados del personal militar, a los cuales se les sumará una contribución del Estado. Este nuevo régimen se aplicará obligatoriamente a quienes ingresen a las filas militares, a partir de su puesta en vigencia, siendo optativo para el actual personal en actividad.". MINISTERIO DE DEFENSA. Revisión..., op. cit., cap. 8.
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