CAPÍTULO I: EL PANORAMA GLOBAL
La determinación y difusión de la Política de Defensa de la República Argentina, requiere establecer, previamente, la ubicación del país en el actual escenario estratégico de fin de siglo.
Este escenario presenta tal variedad de características que, por su vigencia generalizada e incidencia común, resulta susceptible de ser englobada en un solo contexto.
Esta cualidad es la que precisamente refleja el título de este capítulo, por ser a su vez derivado de la peculiaridad principal de esta época: la globalización.
Sin embargo, su análisis exige efectuar una referencia inicial al suceso que generó este cambio en el orden internacional, que tuvo un efecto disparador o potenciador sobre el hecho referido.
1. LOS CAMBIOS EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
El fin de la Guerra Fría
Este año se cumple poco más de medio siglo del comienzo de la Guerra Fría y del estado de tensión permanente que caracterizó a ese ordenamiento internacional.
El período que abarcó ese arreglo del mundo hasta su finalización en 1989 -simbolizado por el derrumbe del "Muro de Berlín"- estuvo dominado por condicionamientos estratégicos rígidos, cuya desaparición dio entonces lugar al afloramiento de las particularidades propias del actual estado de los asuntos mundiales.
La Guerra Fría configuró un sistema bipolar, con cabecera en las dos superpotencias de ese tramo de la historia. La multiplicación del armamento nuclear a disposición de ambas, con la "amenaza infinita" que planteaba, generó un balance estratégico que condicionó, de un modo casi total, la agenda internacional del período, con un fuerte predominio de las cuestiones de seguridad y las militares.
La siempre latente posibilidad de una guerra nuclear de consecuencias imprevisibles, y el enfrentamiento absoluto de ambos sistemas antagónicos, actuaron como dique de contención de la mayoría de las demás cuestiones que pudieran existir en el mundo, fueran éstas históricas, culturales, geográficas, u otras.
La quiebra del ordenamiento que predominó durante la Guerra Fría, produjo un cambio sustancial de las reglas de juego imperantes hasta entonces; la modificación significativa de la estructura de las relaciones; la aparición de nuevos fenómenos y la potenciación o aceleración de otros preexistentes.
En síntesis, el fin de la Guerra Fría estableció una nueva agenda internacional, ahora de gran diversidad de contenidos y afectada por inéditas variables y matices.
La globalización
La globalización implica, en primer término, una interdependencia intensificada y compleja entre las economías nacionales, con un alto grado de interpenetración en todas las actividades económicas.
Este proceso ya se encontraba en ciernes durante la Guerra Fría, pero acotado en su evolución por el encorsetamiento que significaba la puja bipolar. A partir de 1989, con el corolario del triunfo de una de las cosmovisiones -singularizada por democracia y libre mercado- esta tendencia se acentuó fuertemente, hasta impregnar todos los órdenes de vinculación entre las sociedades, ya fuesen sociales, culturales, científicas, de comunicación, de opinión pública, etc.
La globalización trasciende así lo meramente económico, configurando un fenómeno planetario multidimensional, cuya complejidad obliga a un esfuerzo para sintetizar sus rasgos salientes.
La globalización exige, sin duda, mayores respuestas de las sociedades, en cuanto a solidaridad y equidad, pero en este trabajo la consideramos no como una ideología por la cual se pueda optar, estando a favor o en contra, sino como un dato de la nueva realidad, que representa el hecho central de la época y demanda de la acción política -en la búsqueda del bienestar general- un esfuerzo básico de comprensión y la consideración de alternativas viables.
Planteadas así las dos expresiones salientes del cambio en el sistema internacional -el fin de la Guerra Fría y la globalización-, se puede entonces continuar con la desagregación de los demás fenómenos y procesos que están influyendo en la gestación del nuevo sistema internacional, los cuales son, según los casos, consecuencia directa o mediata de uno u otro de los factores anteriormente descriptos, o de la interrelación entre ambos.
Esto evidencia, como ya se ha consignado, el carácter altamente complejo de esta intensificación de todas las vinculaciones interestatales a través de sus fronteras las que, de modo horizontal, involucran también a las agencias del Estado, aspecto éste del que no escapan las organizaciones militares.
2. LOS CARACTERES DE LA TRANSICIÓN
El mundo exhibe un fuerte aumento del comercio internacional, y es evidente el enorme e incontenible incremento del intercambio de bienes y servicios, con apertura de mercados, disminución de proteccionismos y caída de regulaciones.
Este crecimiento de los volúmenes de comercio produce nuevas exigencias sobre las disponibilidades de insumos.
Asimismo, el crecimiento demográfico genera una mayor demanda de alimentos y de satisfacción de necesidades mínimas, por lo que ambas situaciones actúan, en definitiva, como factores de presión sobre los recursos naturales.
Las asimetrías de la transformación: globalización y fragmentación
El avance en la interconexión entre países no es equilibrado en todo el mundo, sino que se presenta con altibajos de distinta intensidad, tanto desde el punto de vista geográfico como en su profundidad.
Este aspecto del fenómeno tiende al aislamiento de los países o áreas del mundo no absorbidos en el proceso de globalización, o que no se integran por razones de tipo social, étnico, religioso o cultural, las cuales, a su vez, coadyuvan en esos casos a la exacerbación de los nacionalismos.
Esta fragmentación se manifiesta así en una «explosión de diversidades» y estas desigualdades del fenómeno se traducen también en diferentes grados de estabilidad del sistema, persistiendo, como consecuencia, zonas de variado grado de conflicto, si bien dichas inestabilidades no son en todos los casos consecuencia exclusiva de la imposibilidad de insertarse en el proceso.
El surgimiento de los polos regionales
La reacción ante la fragmentación lleva a la aparición de regiones como concepto multifacético, esto es, no solo de carácter geográfico-económico, sino de convergencia, por ejemplo en lo político, en lo cultural, en la que aparecen valores compartidos y, en consecuencia, con evolución estratégica.
La revolución científico-tecnológica
Este signo de nuestros tiempos, impulsado fundamentalmente por el continuo progreso en los campos asociados de la informática y las telecomunicaciones, entre otros, es el hecho estructural del drástico cambio en las modalidades productivas.
Paradójicamente, la menor importancia que hoy posee la distancia geográfica entre los lugares de producción y de consumo, como también entre los centros de inversión, impone una mayor exigencia en términos de la estabilidad general y de seguridad del sistema internacional, por el mayor alcance de las perturbaciones, en muchos casos global.
Estos adelantos inciden también en otros ámbitos ajenos a lo estrictamente económico:
-La sociedad del conocimiento: La educación y la capacitación en el empleo de todas las nuevas tecnologías surgen como factores claves en la inserción de los países en la emergente sociedad planetaria. Las naciones y sus instituciones -entre las que se cuentan las Fuerzas Armadas- deben adecuarse, entonces, a esta nueva realidad, al presentarse el saber, ahora más que en otros momentos de la historia, con su nuevo rostro de recurso estratégico. Por ello, no acceder a él implica un incremento de la brecha de crecimiento y en consecuencia, este desequilibrio puede resultar fuente potencial de tensiones y conflictos.
-La "revolución de los asuntos militares": Vinculada al concepto anterior aparece, especialmente en los Estados más desarrollados, como una transformación en la fisonomía tradicional del poder militar. Este último tiende progresivamente a superar el criterio de masa numérica como factor decisivo, incorporándose el de "soft power" que, genéricamente, gira en torno a tres ejes: la colección de inteligencia (sensores no tripulados que monitorean el espacio -ampliado- de la batalla), su procesamiento (sistemas avanzados de C3 I2) y el accionar basado en esa inteligencia (con armamento de precisión quirúrgica). Estos cambios generan un nuevo peligro sobre ellos: la amenaza sobre los sistemas informáticos propios.
Nuevos actores en la escena mundial
Conviene recordar que todas estas modificaciones son, en gran medida, una consecuencia del proceso de globalización y de la descompresión producida al desaparecer las condiciones de la Guerra Fría.
Estos cambios han permitido que emerjan nuevos protagonistas -tanto de carácter transnacional como intranacional- en las relaciones internacionales, las que anteriormente estaban reservadas, con absoluta exclusividad, a los Estados-Nación. Entre los más importantes en relación a este documento se destacan:
-El individuo y grupos sociales internos, quienes van adquiriendo, progresivamente, el carácter de sujetos de la acción de las relaciones internacionales.
-Las organizaciones no gubernamentales (ONG), las cuales aglutinan nuevos y diversos intereses sociales, muchas veces con anticipación a su formalización por los sistemas jurídicos nacionales.
-La opinión pública, con un efecto de transnacionalización del impacto de los sucesos a través de los medios de comunicación globales - potenciado por la revolución de las telecomunicaciones- influye, entre otros órdenes, sobre la decisión de actuar o de retirarse de los focos de conflicto.
La fisonomía actual del Estado-Nación
La interconexión de las decisiones políticas económicas, la actuación de los nuevos protagonistas internacionales y las nuevas reglas de juego generan, en definitiva, una permeabilidad de las fronteras tanto real como virtual, que incide sobre la anterior estructura piramidal del Estado-Nación. Sin embargo, a pesar de algunas modificaciones en el concepto absoluto de la soberanía, aquel sigue siendo el actor fundamental y pieza clave de las relaciones de poder internacionales, si bien debe adaptarse a las nuevas condiciones del mundo.
Esa permeabilidad, además de influir en la cultura nacional, torna al estado, a sus instituciones y a los integrantes de la sociedad, más vulnerables a la acción de las nuevas formas de amenazas y riesgos que presenta el mundo de hoy. También influye la insuficiente capacidad del sistema internacional para dar respuestas frente a los cambios.
Pero, por otra parte, el Estado-Nación está emergiendo con cualidades potenciadas como instrumento político y como catalizador estratégico y de orientación de las acciones de la sociedad.
Resurrección de antiguos conflictos
Ya se ha mencionado la persistencia de zonas de tensiones. Éstas se encontraban anteriormente prácticamente dominadas por la lucha ideológica característica de la Guerra Fría, pero mantenidas bajo control por la lógica intrínseca al sistema bipolar de base nuclear: el peligro de un choque bélico directo entre ambas superpotencias actuaba como factor de moderación del incentivo que daban a esos enfrentamientos, a la par que los conflictos de carácter no ideológico dentro del mismo bloque, eran suprimidos por cada superpotencia y sus aliados principales.
La desaparición de la estructura bipolar ha provocado, además del surgimiento de nuevos Estados, la reaparición con renovados bríos de muchos de esos antagonismos, los cuales tienen origen en variadas cuestiones: históricas, étnicas, religiosas, culturales, disputas territoriales, etc.
Otra característica es que dichos antagonismos no sólo ocurren entre Estados -interestatales- sino que también se presentan crecientemente dentro de los Estados, -intraestatales- en muchos casos en aquellos débiles, con sistemas de gobierno frágiles o no consolidados, de dudosa viabilidad, o con poblaciones empobrecidas y por debajo del umbral de subsistencia.
Estos conflictos presentan, a veces, un elevado costo humano, con grandes sufrimientos para las poblaciones, que incluyen matanzas, hambrunas y migraciones masivas de refugiados, consecuencias éstas que contribuyen a incrementar la violencia y a extender el espacio geográfico inicial de radicación del conflicto.
La globalización de los medios de comunicación ha presentado a estos crueles acontecimientos a la atención de la conciencia de los pueblos, y contribuye a movilizar la acción política de los gobiernos.
El reverdecimiento de valores
La permanente percepción de inminencia de un hecho bélico global que predominó durante la Guerra Fría, dio paso a una sensación generalizada de la importancia de la estabilidad internacional, subyaciendo bajo esta la paz, en su carácter de valor intrínseco.
La paz mundial no debe considerarse como la ausencia total de conflictos, sino como un orden en el cual la voluntad se dirige a disminuir sus efectos y consecuencias atendiendo a sus causas, con una cuidadosa administración en el uso de la fuerza y su reemplazo por otros mecanismos.
La paz está estrechamente asociada con otro valor que tiende a difundirse en muchas regiones del mundo: la vida en democracia y la vigencia de ésta realza la validez de cuestiones fundamentales para el individuo, como son los Derechos del Hombre.
La proyección de la política de defensa argentina privilegia particularmente estos conceptos.
De la bipolaridad a la multipolaridad:
El orden dual de la Guerra Fría dio paso al carácter multipolar jerarquizado, que presenta actualmente el sistema internacional.
Así los EEUU han emergido como la única superpotencia en lo militar, y desapareció el balance estratégico que caracterizó al período anterior, sin haber sido reemplazado aún por otro mecanismo.
Se observa ahora una situación de poder general difuso, el cual es ejercido por múltiples actores en diversos campos y sustentado por diversos atributos.
Esta situación ha introducido un fuerte ingrediente de incertidumbre en la evolución de los asuntos mundiales, concepto expresado en relación a la dificultad de anticipar estratégicamente tanto los acontecimientos como sus consecuencias, generando así condiciones de contorno más peligrosas y menos previsibles.
Otro aspecto que acentúa dicha incertidumbre está dado por encontrarse todavía en transición el sistema internacional, a casi diez años de la caída del Muro, no presentándose aún como totalmente definida su configuración final.
Esta incertidumbre, y su correlato de expectativa o vigilia estratégica, mantiene las necesidades clásicas de defensa del Estado-Nación, si bien adaptadas en su dimensión y calidades, a las nuevas exigencias que plantean los cambios en desarrollo.
Otra consecuencia de la multipolaridad es el renovado rol que adquirieron organismos internacionales, como la ONU y la OEA, en particular en lo referente a cuestiones de seguridad.
La aparición de nuevos desafíos
Todo ello saca a la superficie, con una magnitud antes desconocida, nuevas manifestaciones de conflictos y peligros, de raíz histórica o emergente, bajo la forma del narcotráfico, el terrorismo, los fundamentalismos, la proliferación de armas de destrucción masiva y de sus vectores de lanzamiento, la transferencia de armamentos excedentes y tecnologías intangibles (éxodo de científicos), el crimen organizado, el contrabando de armas, e incluso, el deterioro del medio ambiente y las migraciones, por falta de espacios aptos para la subsistencia, entre otros. Debido a la interdependencia, estos sucesos adquieren carácter transnacional, siendo percibidos por los Estados como cuestiones que hacen a la seguridad o a sus intereses.
3. LOS EFECTOS SOBRE LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA
Una primera observación indica la percepción generalizada de la disminución de la probabilidad de una guerra global, ya sea nuclear o convencional. Como contrabalance, existe una multiplicación de la gestación de conflictos localizados en un marco de incertidumbre, apareciendo entonces crisis imprevistas, por la dificultad en interpretar los signos de tensión.
Por otra parte, han aparecido nuevos riesgos de naturaleza compleja, con una fuerte interdependencia en cuestiones de seguridad y sin que se cuente con un sistema de seguridad eficaz.
A su vez, se ha producido un cambio en la naturaleza y en la diversidad de las amenazas, y existe así una gran dificultad para definir, anticipadamente, el perfil de los desafíos futuros.
Por un lado, mantienen su vigencia las amenazas de seguridad clásica, las que hacen a la integridad de los Estados y a las cuales la incertidumbre estratégica aconseja no dejar totalmente de lado.
Pero también ha existido una mutación bajo la forma de amenazas emergentes, las que teniendo carácter hostil, afectan a instituciones y a personas por la mayor permeabilidad que presentan las fronteras estatales. Adquieren este carácter las diversas manifestaciones delictivas de matriz transnacional.
Se presentan, también, factores de riesgo, los cuales, aun careciendo de una voluntad impulsora, hacen al interés de los Estados de diversos modos, tales como la acumulación y transporte de desechos nucleares; la acumulación de armas químicas, bacteriológicas y nucleares; y la afectación del medio ambiente, entre otros factores.
Por último, existen fuentes de inestabilidad, que engloban todos los bolsones de esta característica que afloran en el mundo, en función de las disputas extra o intra-fronteras de raíz histórica, cultural o territorial y que aparecen ante la percepción internacional como situaciones potencialmente críticas, que en función de su evolución, pueden incidir sobre su seguridad.
Fenómenos de esta naturaleza eran antes marginales en relación con los problemas básicos de seguridad y de defensa.
Sin embargo, por su transnacionalización, entrecruzamiento e incidencia en el proceso de globalización, tienden a ser motivo de atención de esos campos de acción estatal, por no ser factor de escape a su influencia, el sólo hecho de pertenecer a determinado ámbito geográfico, resultando en consecuencia dificultoso la distinción de su carácter externo o interno.
Lejos de significar una militarización de la aproximación a estos nuevos problemas, los cambios en desarrollo requieren amoldar a los componentes que integran la defensa del Estado, incluyendo a sus Fuerzas Armadas, para adaptarlos a las nuevas demandas.
CAPÍTULO II: LA DIMENSIÓN CONTINENTAL
La importancia que tiene el continente -y en particular nuestra región- para los intereses argentinos en el contexto actual, hace necesario un análisis de cierto detalle de las modificaciones políticas acaecidas en este ámbito geográfico, con incidencia actual o potencial en las cuestiones de defensa de nuestro país.
1. EL CONTINENTE AMERICANO
Su consolidación político-estructural
Nuestro continente presenta un mapa político que ha permanecido prácticamente inalterado desde comienzos del siglo XX.
Sobre la base de las transformaciones ocurridas en el mundo, la década de los noventa inauguró en las Américas un período de coincidencias, caracterizado por la casi completa desaparición de gobiernos no elegidos libremente por los pueblos; el afianzamiento de las democracias representativas; importantes procesos de integración; la progresiva interconexión económica y persistentes ajustes en este sector, basados en esfuerzos privatizadores y de contención del gasto público.
Hoy existen crecientes condiciones de simetría para el desarrollo de importantes espacios comerciales cooperativos, si bien la peculiaridad desequilibrada del fenómeno de la globalización genera brechas en el desarrollo económico relativo de los países del continente, y además, en ciertos casos, entre sectores internos de sus sociedades.
Pero la situación política y democrática estable existente, se ha constituido en el principal factor de convergencia, mientras que la aproximación económica en evolución contribuye de manera relevante al desarrollo y a la paz.
Por otra parte, el componente latinoamericano del continente, en particular América del Sur, presenta una firme base de lazos comunes, de índole histórica, cultural y lingüística.
La geografía, en cambio, la ha colocado tradicionalmente en una situación de aislamiento estratégico y de cierto desinterés por parte de los grandes protagonistas internacionales, aspecto que los procesos de integración regional han comenzado a modificar.
Diálogo y estabilidad crecientes
El comienzo de los noventa alumbró con el fin de los conflictos más importantes, en particular en América Central, donde a través del Proceso de Contadora se llegó a la suscripción de los acuerdos finales de paz.
Este proceso acercó a las renovadas democracias latinoamericanas y las habituó a coordinar políticas, a establecer objetivos comunes, y ha tenido gran utilidad en la concertación que tiene lugar en el presente. De hecho, el Grupo de Río es sucesor de aquél proceso, extendido ahora a temas diversos.
En años recientes cobró nueva fuerza el conflicto de corte tradicional sobre la disputa fronteriza entre el Ecuador y el Perú. Sin embargo, la acción consensuada de los países del hemisferio -en este caso los garantes del Protocolo de Río de Janeiro (Argentina, Brasil, Chile y EEUU)- posibilitó detener el hecho bélico, y a través de una fuerza de paz puramente regional (la MOMEP), evitar el enfrentamiento armado, al tiempo que las instancias políticas participaron de negociaciones relativas al fondo del diferendo. Este alcanzó una solución definitiva en 1998 con la firma del Acta Presidencial de Brasilia.
Si bien existen otras zonas de turbulencia, cuyo origen proviene, fundamentalmente, de problemas intraestatales, el continente presenta, una saludable estabilidad y clima de distensión en relación con otras partes del mundo. La vigencia generalizada del Tratado de Tlatelolco, para Proscripción de Armas Nucleares en América Latina y el Caribe, configura una importante contribución en este sentido.
También merece destacarse la baja inversión en armamentos que refleja Latinoamérica, una de las menores de todo el mundo. (Ver Tabla 24 - 2)
Expresiones públicas de algunos gobiernos -como los del Brasil y la Argentina- respecto a la superación de antiguas hipótesis de conflicto, han representado también importantes aportes.
Asimismo, la intensificación del diálogo interamericano y los crecientes vínculos políticos han generado actitudes cooperativas, logrando diversos acuerdos tendientes a evitar, en la práctica, el uso de la fuerza para la solución de controversias -incluso las territoriales- transparentar el desarrollo de tecnologías, especialmente la nuclear; la prohibición de armas de destrucción masiva y alcanzar entendimientos de todo orden. Nuestro país desempeñó un activo rol contribuyente a todos estos progresos.
Este panorama atenúa, para el continente, el nivel de incertidumbre que caracteriza la situación internacional.
El incremento de la confianza mutua. El rol de la OEA
El renovado interés del continente para encontrar formas coincidentes de respuesta a problemas comunes de seguridad, se ha manifestado a través del establecimiento de diversos mecanismos con esta finalidad.
Ese interés ha permitido, también, la creación de un foro específico, la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA (CSH), la cual jugó un papel central en la formulación de medidas de fomento de la confianza, a través de las Declaraciones de Santiago y El Salvador, de 1995 y 1998 respectivamente, recomendadas para ser aplicadas por los Estados de la región en sus relaciones recíprocas.
Estos mecanismos, centrados en las medidas de confianza mutua, contribuyen a que, progresiva y aceleradamente, se vayan superando recelos y temores históricos, dando paso a un mayor predominio del diálogo y de la negociación en las relaciones bi y multilaterales.
Hacia la cooperación en torno a la seguridad
El fenómeno global de una creciente cooperación en busca de la seguridad internacional, latente en la carta de la ONU a través de la figura de la seguridad colectiva, constituye un proceso que se acentuó en esta década, a partir del fuerte viraje de la historia mundial.
En el territorio hemisférico, si bien la situación es distinta a otras zonas, se están presentando índices de avance en el camino que señala la Carta de la OEA. Prueba de esto son las conferencias de Ministros de Defensa del continente, a partir de la primera celebrada en los EEUU en 1995. Su corolario, los "Principios de Williamsburg", fue un valioso aporte en este campo. Ellos fueron refrendados y complementados por la Declaración de Bariloche en la segunda reunión, que tuvo lugar en nuestro país en 1996, y por la Declaración de Cartagena, en la tercera, sostenida en Colombia en 1998.
El caso mencionado de la MOMEP es un ejemplo en este sentido, dado que su legitimidad se basa en un instrumento nacido en la región -el Protocolo de Río de Janeiro- y las fuerzas participantes provienen exclusivamente de países del continente.
El debate en curso en diversos foros regionales sobre la Seguridad Cooperativa es un aporte adicional, entendiendo por tal la conjugación de mecanismos anticipativos y preventivos de orden político, diplomático y militar.
Un paso mayor fue dado en la II Cumbre de las Américas, sobre la base de la comunidad de intereses de Estados democráticos, que tuvo lugar en el mes de abril de 1998 en Santiago de Chile. En este encuentro entre los Jefes de Estado y de Gobierno, se encomendó a la Comisión de Seguridad Hemisférica la identificación de modos de revitalizar y fortalecer las instituciones del Sistema Interamericano, relacionadas con la seguridad en el continente.
La Argentina piensa que este contexto brinda una buena oportunidad para reformular los mecanismos de seguridad de la región.
Problemas remanentes y nuevos peligros
De todas maneras, América no escapa a los parámetros, paradojas y presiones generales de la actual situación mundial, aunque sin duda en menor escala. Como contracara del actual marco de diálogo y estabilidad, aún subsisten algunos problemas de vieja data, apareciendo además otros fenómenos, con potencialidad transnacional, que configuran amenazas, factores de riesgo y fuentes de inestabilidad concretos para la región.
A las disputas fronterizas -activas o latentes, de las cuales afortunadamente nuestro país es ajeno- se suman las acciones del narcotráfico, del crimen organizado, del tráfico ilegal de armas, los cuales, asociados al terrorismo y a movimientos guerrilleros, se presentan con diversa intensidad en ciertas áreas de la región.
Estos son problemas que afectan a las personas, las sociedades, la identidad nacional, los valores y las instituciones, mas que al estrecho sentido tradicional de "territorio-soberanía", y aunque no impliquen automáticamente el accionar directo del instrumento militar, hacen al interés general de la defensa en su relación con la seguridad internacional de nuestro país.
Una característica que desde nuestro punto de vista presenta el contexto de seguridad en la región, es la diferente percepción que tienen los actores del continente con respecto a estos nuevos problemas.
Las dificultades con que se encuentran los debates relativos a la conformación de una agenda compartida de amenazas comunes, constituyen, en tal sentido, una clara evidencia.
Esto ocurre en un marco de carencia de mecanismos regionales ejecutivos para la prevención, administración y resolución de conflictos.
Para lograr su instrumentación, el aprovechamiento e intensificación de todas las actividades que hacen al progreso en los niveles de confianza ya alcanzados, adquiere, en el pensamiento argentino, un importante rol como cimiento sobre los cuales sustentar futuros consensos para su creación.
2. EL ÁMBITO ESTRATÉGICO DEL MERCOSUR
La comprensión del estado actual de maduración de las cuestiones de defensa y de seguridad en la subregión, requieren una detención en el origen y evolución de esta histórica iniciativa, que nos coloca, junto con nuestros socios, en excelentes condiciones para afrontar los desafíos del siglo XXI.
El paso inicial de este proceso de integración económica tuvo lugar en 1985 con la Declaración de Iguazú, rubricada por los presidentes del Brasil y la Argentina, con la cual se buscó lograr la superación de la desconfianza recíproca y de la rivalidad frente a terceros, aspectos que caracterizaban a las relaciones mutuas.
A partir de la suscripción del Acta de Buenos Aires en 1990, los gobiernos del Paraguay y el Uruguay expresaron su interés en incorporarse al proyecto bilateral y ese mismo año comenzó a gestarse un acuerdo cuatripartito.
Como culminación de este proceso, los cuatro presidentes suscribieron, en 1991, el Tratado para la Constitución de un Mercado Común (Tratado de Asunción) y la estructura actual del MERCOSUR se adoptó a partir del 1° de enero de 1995.
El "MERCOSUR Ampliado"
En 1996, a partir de la suscripción de Acuerdos de Libre Comercio con Bolivia y con Chile -países que no están integrados al Mercado Común-, se estableció el concepto de "MERCOSUR Ampliado", que implica la participación en determinadas reuniones del bloque y una coordinación para actuar internacionalmente.
Acuerdo Político
A partir del MERCOSUR se han sentado las bases para el más grande acuerdo político que se haya alcanzado en la región, y por ello, la confiabilidad, previsibilidad y razonabilidad pasaron a formar parte del lenguaje de la convivencia entre las partes.
Los estados integrantes, junto con Bolivia y Chile, han constituido el Mecanismo de Consulta y Concertación Política, en el cual se consensuan posiciones comunes en materia de alcance regional, que superan lo estrictamente económico o comercial.
Otro gran compromiso político fue alcanzado en 1996, con la suscripción de la Declaración Presidencial sobre el Compromiso Democrático en el MERCOSUR, a la cual adhirieron Bolivia y Chile. Esta voluntad fue refrendada en 1998 con el Protocolo de Ushuaia.
El MERCOSUR y la seguridad subregional
La evolución hacia la integración generó un nivel de interdependencia y juego de intereses cruzados, que llevaron progresivamente a los actores públicos y privados a moverse en un mismo escenario político. Así, los avances han conducido a la conformación de un espacio político común, en el cual, en forma implícita, rige una "política MERCOSUR".
El MERCOSUR se ha transformado así en un elemento de estabilidad, pues el entramado de intereses y relaciones que genera, profundiza los vínculos de todo orden y neutraliza la tendencia a la fragmentación.
En este nuevo contexto, la vieja apreciación del vecino como adversario y eventual amenaza para la propia seguridad, se ve reemplazada por otra ecuación: sus riesgos son ahora también los nuestros.
De este modo, el MERCOSUR va adquiriendo de manera natural y espontánea, dimensión estratégica, de modo auspicioso para enfrentar el nuevo escenario global.
La voluntad de cooperación manifiesta de los Estados, crea así condiciones para avanzar hacia entendimientos en materia de seguridad y de defensa, pues al reemplazarse la visión del vecino como peligro, por una de asociación, se modifican sustancialmente estas cuestiones en su enfoque y consecuentemente en sus respuestas. El rival de antaño se convierte en el aliado de hoy, con o sin instrumentos legales que así lo determinen.
En este campo, el proceso de búsqueda de coincidencias y puntos en común, no tiene por qué borrar los matices diferenciados propios de las distintas historias, identidades, experiencias y ritmos de cambio de cada país, así como sus potencialidades geográficas y económicas.
La mayor vinculación no significa la desaparición de la diversidad nacional que enriquece a la región, sino el aumento de la fortaleza del conjunto, respetando tanto a aquella, como a la base de consenso que estas cuestiones tan sensibles requieren.
El "MERCOSUR Ampliado", Zona de Paz
La voluntad cooperativa en cuestiones comunes de seguridad ya mencionada, se ha traducido en la reciente Declaración Política del MERCOSUR, Bolivia y Chile como Zona de Paz, firmada por los seis presidentes en Ushuaia el mes de julio de 1998.
Este inmenso avance político, tiene como antecedente los pasos previos dados por los países relativos a la no proliferación nuclear y de armas químicas y biológicas.
Los puntos centrales del acuerdo son:
-La declaración del MERCOSUR, Bolivia y Chile como zona libre de armas de destrucción masiva y la paz como elemento esencial de su proceso de integración.
-El fortalecimiento de los mecanismos de consulta y cooperación sobre temas de seguridad y defensa, la promoción de su progresiva articulación y el avance en la cooperación e implementación de las medidas de fomento de la confianza.
-El apoyo a los instrumentos y mecanismos internacionales de no proliferación de armas de destrucción en masa, con el desarme nuclear global como objetivo y la no proliferación en todos sus aspectos.
-La voluntad de avanzar hacia la consagración del MERCOSUR, Bolivia y Chile como zona libre de minas antipersonal, procurando extenderla a todo el hemisferio occidental.
-El compromiso de ampliar y sistematizar la información que proveen al Registro de Armas Convencionales de la ONU y de establecer una metodología uniforme para informar sobre el gasto militar.
-El apoyo a la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA, en particular respecto del mandato encomendado por la II Cumbre de las Américas.
-El estímulo a la cooperación para el uso pacífico y seguro de la energía nuclear y de la ciencia y tecnología espaciales.
3. EL ATLÁNTICO SUR: ZONA DE PAZ Y COOPERACIÓN
Este amplio espacio marítimo, de carácter excéntrico, reúne a una diversidad de actores del occidente africano y del oriente americano. A ellos, se suma una apreciable cantidad de otros países que operan en el continente antártico.
En la actualidad, la competencia por el control de los recursos naturales está desarrollándose, a nivel mundial, en los campos energético y alimenticio. En ambas cuestiones, los países han ido buscando el mar para su obtención y esto ha llevado a la presencia de grandes flotas pesqueras extra regionales en el gran caladero del Atlántico Sudoccidental. También ha generado interés la potencial disponibilidad de recursos no renovables.
El Atlántico Sur está así expuesto al peligro de una explotación desmedida de sus recursos ictícolas, hecho que, asociado a la inmensidad de los espacios, requiere de esfuerzos en la tarea de control. En este aspecto, cabe destacar la vigencia que está adquiriendo la preservación de los recursos renovables más allá de las Zonas Económicas Exclusivas.
A causa del desarrollo de la tecnología y las comunicaciones, las distancias se han acortado. Su efecto más notorio es la aproximación virtual de las costas de los continentes separadas por los océanos. El medio que hasta hace poco parecía distanciar, hoy aproxima a las naciones. De este modo, el océano ofrece nuevas posibilidades de intercambio con el continente africano.
En nuestra región, los países legítimamente ribereños del Atlántico Sur poseen intereses que les son comunes, y por lo tanto, tienen una misma necesidad de ejercer el control del espacio marítimo para su protección.
Es un interés manifiesto de los países ribereños, desde hace tiempo, alcanzar un grado aceptable de colaboración en diversas áreas. Esto brinda la posibilidad de cooperar en muchos aspectos, transformando el espacio oceánico en un área de integración, haciendo realidad las intenciones de la ONU cuando, en 1986, declaró al Atlántico Sur como una "Zona de Paz y Cooperación".
Los Pasajes Interoceánicos
El canal de Beagle y el pasaje de Drake fueron, desde sus descubrimientos, alternativas del Estrecho de Magallanes.
El Canal de Beagle, como paso interoceánico, tiene ciertas limitaciones hidrometeorológicas, más las que puede imponer el estado ribereño ya que en su parte occidental y canales que lo comunican con el Océano Pacífico tiene el estatus de aguas interiores.
El pasaje Drake representa la derrota más austral y más larga para comunicar ambos océanos y, tal como se manifestara, para su navegación se deben afrontar condiciones meteorológicas y de mar muy adversas. No obstante estas características, dicho pasaje representa hoy la única alternativa para buques de gran porte, superpetroleros y grandes buques de guerra, en especial submarinos. También, y por otras razones, ha sido la ruta elegida por terceras banderas para el tránsito de buques que transportan ciertas substancias, como plutonio y desechos radioactivos.
La Argentina hoy, como lo hizo en el pasado, sigue bregando por la libre navegación y la aplicación de los instrumentos internacionales que rigen en estos pasajes, en la medida del marco que éstos establecen. Este esfuerzo se refleja en el Tratado de Paz y Amistad con Chile de 1984 y en las posteriores negociaciones para normar operativamente el uso de estos pasajes.
CAPÍTULO III: LA NACIÓN
1. EL CONTEXTO GEOGRÁFICO DEL PAÍS (1)
El Territorio
La República Argentina está ubicada en el hemisferio Sur, occidental y marítimo. Su territorio comprende una parte continental sudamericana, espacios insulares y un sector en la Antártida.
La parte sudamericana tiene la forma aproximada a un triángulo rectángulo con su cateto menor en el Norte, el mayor al Oeste y la hipotenusa sobre el Atlántico. Vale destacar que su estrechamiento en el Sur coincide con la región menos poblada del territorio, la cual, sin embargo, posee grandes potencialidades.
La Antártida Argentina está comprendida entre los meridianos 25° y 74° de longitud Oeste y al Sur del paralelo 60° S, hasta el Polo Sur.
Los ámbitos característicos que conforman el territorio nacional son los siguientes:
-Ámbito continental sudamericano: Es el más extenso y compacto. Con sus 2.791.810 Km2, representa más del 70% de las tierras emergidas; sobre él se asienta la casi totalidad de la población del país y es el escenario de la mayor parte de la actividad económica.
-Ámbito continental antártico: Le sigue en magnitud al anterior. La población que se encuentra instalada en dicho territorio, corresponde a las bases científicas y a grupos familiares. Abarca una extensión de 965.597 Km2.
-Ámbito fluvial: Está formado por la parte argentina de la Gran Cuenca del Plata, constituida por el Río de la Plata (sobre cuya margen tiene asiento la Ciudad de Buenos Aires), el Uruguay, el Paraná y el Paraguay. Estos dos últimos configuran la hidrovía del mismo nombre, proyecto compartido con Bolivia, el Brasil y el Paraguay, de más de 3200 Km. de longitud, de los cuales 1230 Km. pertenecen a la Argentina. El Río de la Plata y su Frente Marítimo se comparten con la República Oriental del Uruguay en los términos del Tratado del mismo nombre, suscripto en 1973.
-Ámbito marítimo: La Ley de Espacios Marítimos N° 23.968 constituye la base para identificar el espacio marítimo, cuya extensión supera los 2.700.000. de Km2.
-Ámbito insular: Abarca en conjunto una superficie cercana a los 33.000 Km2 y comprende la parte oriental de la Isla Grande de Tierra del Fuego (20.400 Km2); las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur; la Isla de los Estados y otras menores del Atlántico Sur.
-Espacio aéreo: Extensión que cubre toda la superficie de la tierra hasta el límite inferior del espacio ultraterrestre. Por no poseer un límite físico, es de complejo dimensionamiento, resultante de un conjunto de disposiciones jurídicas del Derecho Internacional.
El territorio argentino, en el extremo meridional del cono sudamericano, posee una gran diversidad de climas, debido a su sobresaliente dimensión en latitud, que contiene al Trópico de Capricornio y llega hasta el Polo Sur geográfico. La variedad climática y la existencia de tierras de aprovechamiento agrícola colocan al país en una posición de privilegio en cuanto a la producción extensiva diversificada, en la que se destacan cereales y oleaginosos. Por la misma razón, cuenta con sectores de excelentes praderas naturales para el ganado, especialmente vacuno.
Las fronteras
El perímetro del país en el ámbito continental sudamericano, es de aproximadamente 14.500 Kms. Dos tercios lo constituyen las fronteras terrestres con cinco países (Bolivia, el Brasil, Chile, el Paraguay y el Uruguay). Las costas oceánicas son poco articuladas, lo que determina la escasez de puertos naturales adecuados en su litoral marítimo. La relación entre la superficie territorial y el desarrollo de las costas es bajo. (1 Km. de costa cada 560 Km2 de superficie).
Los límites
-Con Bolivia: Su extensión es de 740 km.
-Con el Brasil: Alcanza 1130 km., la mayor parte fluvial.
-Con Chile: Es el más extenso. Tiene alrededor de 5300 km. y representa el 37% del total.
-Con el Paraguay: Es netamente fluvial, y con sus 1700 km. le sigue en longitud a la frontera con Chile.
-Con el Uruguay: Es mayormente fluvial, con una longitud de 885 km., de los cuales 495 corresponden al Río Uruguay y 390 al Río de la Plata. El efecto de sedimentación alrededor de la Isla Martín García, ubicada al Este de la desembocadura del primer curso de agua, materializó la primera frontera terrestre con ese país. (Isla Martín García y Timoteo Domínguez, pertenecientes a la Argentina y al Uruguay, respectivamente).
La población
Alcanza actualmente a 36.000.000 de habitantes, con una proyección de 40.000.000 para el año 2010.
El país presenta un marcado desequilibrio demográfico. La densidad de población en habitantes por kilómetro cuadrado, es la siguiente:
| Capital Federal y Gran Buenos Aires | 2.500 | Región de la Pampa Húmeda | 12 | Nordeste | 8 | Noroeste | 5 | Patagonia | 1,3 | Promedio del país | 13 |
La tasa de natalidad es del 24 por mil. El índice de alfabetización alcanza el 94%, con una leve tendencia al crecimiento.
2. LA SITUACIÓN NACIONAL
La Argentina presenta diversos espacios socioeconómicos. Concentra en la región litoral-pampeana el 80% de la actividad económica del país, aspecto que coincide con el dato de que el 45% del territorio se encuentra en la zona templada. Los desequilibrios se manifiestan también, en la distribución y densidad de la población, ya que el 30% de los habitantes se concentra en el 0,1% del territorio. La región patagónica, con un 4%, es la menos habitada, aún cuando ocupa un 28% de la extensión total del país.
El extenso territorio presenta ambientes geográficos particulares, los cuales, sumados a las asimetrías de la densidad poblacional, provocan, en consecuencia, importantes vacíos geopolíticos.
Las características del medio ambiente, la distribución de la población, los espacios vacíos y el trazado de las comunicaciones dan lugar a un fenómeno por el cual, las regiones alejadas de los núcleos más importantes, desarrollan su actividad prescindiendo de las concentraciones económicas y tienden a la autosuficiencia.
La Argentina comercia con el exterior por vía marítima en un 90%, situación que tiende a modificarse con el incremento del comercio regional por medio terrestre.
El Río de la Plata, con 140 kms. de canales navegables mantenidos artificialmente, moviliza el 80% del comercio exterior marítimo. Como puerta de acceso al mar de la gran Hidrovía Paraná-Paraguay, constituye la más importante vía de transporte fluvial del país. Los ríos poseen las nacientes en países vecinos. Esto obliga a mantener un adecuado entendimiento, para que las condiciones de navegabilidad, calidad del agua y medio ambiente en general, no se vean afectadas.
La Argentina exhibe, actualmente, un sostenido crecimiento económico; solidez ante las crisis financieras internacionales y capacidad de atracción de inversiones financieras directas.
El país no solo ha crecido, sino que ha cambiado cualitativamente. No solo ha existido un cambio de política económica; se ha ingresado a un nuevo sistema de instituciones económicas. La moneda se ha transformado en una institución respetada y confiable, y su estabilidad, consagrada por la Ley de Convertibilidad, se ha constituido en una importante palanca de crecimiento económico.
El perfil productivo argentino de los últimos años, con un fuerte énfasis en la agroindustria y el aprovechamiento de los recursos naturales -incluso los ictícolas-, confirma las potencialidades de su desarrollo industrial. El país es hoy el octavo productor mundial de alimentos y el quinto exportador internacional.
La Argentina se ha convertido en el primer abastecedor energético de la región, abriéndose también nuevas perspectivas en el campo de la minería.
En el campo energético, el 95% de la energía hidroeléctrica se produce en zonas próximas a las fronteras, mientras que el 75% de las reservas de petróleo y de gas se encuentran en las mismas zonas. En cuanto al transporte de energía, cabe mencionar que las líneas de alta tensión, los gasoductos y los oleoductos provienen de zonas de frontera. También los grandes yacimientos de minerales se concentran en estas últimas.
En materia de telecomunicaciones -como ya vimos, llave de las modernas formas de producción y de organización social- la transformación ha sido significativa. El grado de digitalización, de cantidad de fibra óptica y de expansión de televisión por cable a los hogares, coloca al país a las puertas de la era de la interactividad, posicionándolo favorablemente en este sector estratégico.
La estructura socioeconómica del país continúa siendo un motivo de atracción para las poblaciones de los países vecinos, que migran en busca de mejores oportunidades de trabajo y atención sanitaria. Este fenómeno, se presenta en la región pampeana, y lo mismo ocurre en importantes ciudades del Sur del país, donde las minorías de población extranjera representan un porcentaje significativo.
Los espacios vacíos son motivo de preocupación para estados como el nuestro, frente a los problemas de superpoblación en otras regiones del mundo. En la "Conferencia sobre la Población y el Desarrollo" (El Cairo, 1994), la región patagónica fue presentada como una zona despoblada (menos de 2 habitantes por km2) junto con Groenlandia, el África Sahariana y la Amazonia.
Los aspectos precedentes dificultan, a su vez, efectuar un adecuado control en un tema trascendente como es la preservación del medio ambiente.
Nuestra Zona Económica Exclusiva (ZEE) contiene una enorme riqueza alimenticia, ya que posee grandes áreas de pesca en caladeros de menos de doscientos metros de profundidad, que atraen a terceros países, quienes capturan próximos al límite de la ZEE. Ello origina frecuentes episodios delictivos y obliga a que buques del Estado Nacional actúen para evitar la depredación. En consecuencia, esta situación hace necesario mantener una tarea de control permanente.
Por otra parte, las especies del mar argentino son altamente migratorias, hecho que lleva a la búsqueda de acuerdos para compatibilizar las medidas de conservación de estos recursos renovables.
La plataforma continental argentina -de base continental e insular- posee características geológicas aptas para la generación y el entrampamiento de hidrocarburos, como también para la eventual explotación de nódulos polimetálicos. Esto la transforma en un factor económico de interés futuro, lo que implica la necesidad de su preservación.
Nuestro país ya ha solucionado pacíficamente la totalidad de sus diferendos limítrofes con sus vecinos -en particular con Chile a partir de los acuerdos presidenciales de 1991- habiéndose concluido con este país en 1998, el acuerdo presidencial relativo a un pequeño sector conocido como la zona de los Hielos Continentales, al cual sólo resta la ratificación por ambos Congresos.
La Argentina puede llegar a estar expuesta a la amenaza emergente del narcotráfico y otros fenómenos transnacionales, si éstos incrementan su accionar, circunstancia agravada por las características de sus fronteras (extensión y morfología), que obliga a constantes esfuerzos de vigilancia.
Otro desafío, como ocurre también a nivel global, lo constituye el terrorismo, del cual nuestro país ha sufrido sus acciones, con gran pérdida de vidas.
3. LA CUESTIÓN DE LAS ISLAS MALVINAS, GEORGIAS DEL SUR Y SANDWICH DEL SUR
Inserta en la situación nacional, ocupa especial atención la disputa de soberanía sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur y los espacios marítimos y aéreos circundantes, cuya recuperación es una aspiración que en la actualidad tiene contenido constitucional, luego de la reforma de 1994.
Los derechos argentinos con respecto a la disputa de soberanía sobre territorios y espacios marítimos, que nuestro país mantiene con el Reino Unido, se encuentran protegidos por la reserva de derechos que establece el punto 2 de la «Declaración Conjunta de las Delegaciones de la República Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte», adoptada en Madrid el 19 de octubre de 1989.
La Declaración Conjunta adoptada en Madrid el 15 de febrero de 1990, dio lugar ese mismo año al restablecimiento de las relaciones diplomáticas. Si bien las relaciones bilaterales han tenido un progreso constante, -incluyendo la primera visita oficial de un Presidente de la Nación al Reino Unido, en 1998- la disputa se mantiene latente, con una presencia militar británica significativa en la zona.
A ello se le agregan enfoques diferentes sobre la explotación de los recursos renovables, lo que constituye una fuente de recurrentes desacuerdos. A esto, se ha incorporado recientemente, como nuevo factor, la eventual explotación futura de yacimientos de hidrocarburos.
4. LA ANTÁRTIDA ARGENTINA
Un área indisolublemente ligada a los intereses de la Argentina, es la del continente antártico, donde la situación geopolítica ha sido, desde siempre, compleja. Diversidad de actores y los consecuentes intereses contrapuestos, pueden, en algún momento, generar situaciones conflictivas debido a las posiciones que al respecto tienen los países implicados.
Históricamente, la Argentina ha mostrado al mundo un claro y definido interés en la Antártida, en razón de ser uno de los doce signatarios originarios del Tratado Antártico (del que el país es miembro consultivo) y por la labor científica ininterrumpida por casi cien años, a partir de la instalación de nuestro primer observatorio científico en las Islas Orcadas, en 1904. De tal manera, la presencia del país es la más antigua y permanente. La proximidad geográfica le permite, además, constituirse en una base de proyección y apoyo de las actividades en la zona, ya que, junto con Chile, la Argentina es uno de los países más cercanos a la Antártida.
Dentro de los términos del Sistema Antártico, la Argentina afirma sus derechos a la soberanía en el sector reclamado, afirmación que no inhibe la cooperación con otros países en la investigación científica y en la preservación de los recursos y del medio ambiente.
(1) Información aprobada por el Instituto Geográfico Militar
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