Les États-Unis sont l'allié le plus important du Canada. Les deux pays entretiennent des liens parmi les plus étroits, les plus complexes et les plus variés qui soient. Il n'existe nulle part ailleurs deux nations dont les échanges commerciaux soient aussi importants que ceux du Canada et des États-Unis. Le fait qu'ils ne ressentent nul besoin de disposer de défenses le long des frontières qui les séparent témoigne de la communauté de valeurs politiques, économiques, sociales et culturelles de ces démocraties industrielles avancées. La géographie et l'histoire, autant que la confiance mutuelle et les convictions les rapprochent et en font des partenaires dans la défense de l'Amérique du Nord.
Nouveaux défis pour la sécurité
La signature par le président Roosevelt et le premier ministre Mackenzie King de la Déclaration d'Ogdensburg, par laquelle les deux pays reconnaissaient le caractère indivisible de la sécurité du continent et se promettaient aide et assistance mutuelle en cas d'hostilités, remonte à1940. La coopération canado-américaine en matière de défense a survécu à tous les défis qui se sont succédé pendant les plus de cinq décennies qui se sont écoulées.
Le cadre de sécurité de l'Amérique du Nord continue d'évoluer. La Russie conserve le gros de l'arsenal nucléaire stratégique de l'ex-Union soviétique, soit quelque 10 000 ogives à l'heure actuelle. Par ailleurs, aux termes du régime établi dans les Traités sur la réduction des armements stratégiques (START I et II), les stocks d'armes nucléaires doivent être considérablement réduits. En particulier, chacune des deux nations devra limiter le nombre de ses ogives stratégiques à un total entre 3 000 et 3 500; et la composante la plus déstabilisatrice de leurs forces nucléaires, les missiles balistiques intercontinentaux à charges multiples, doit être entièrement éliminée d'ici à l'an 2003. La stabilité ne pourra que s'accroître à mesure que se poursuivra la mise en oeuvre des traités START I et II au cours de la prochaine décennie.
Le risque que ces armes présentent pour l'Amérique du Nord diminue avec la baisse des tensions; et la sécurité augmentera avec la réduction des armements. Ce n'est pas pour autant la fin des défis à la défense du continent, surtout lorsqu'on envisage un avenir plus lointain. Les armes nucléaires occupent toujours un rôle central dans la doctrine militaire russe. La majeure partie de l'arsenal nucléaire stratégique russe est encore en place. Et de sérieuses entraves financières et environnementales ralentissent la mise en oeuvre des réductions prévues dans les traités START I et II. De surcroît, la Chine dispose également de forces nucléaires stratégiques capables d'atteindre l'Amérique du Nord et poursuit la modernisation de ses systèmes intercontinentaux.
La prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs constitue une autre préoccupation. En effet, un certain nombre d'États se sont dotés, ou cherchent à se doter, d'armes nucléaires, chimiques ou biologiques, ainsi que de vecteurs balistiques.
La dimension intercontinentale de cette menace constitue un problème à plus long terme, car aucun des pays en mesure de développer un jour de telles capacités ne devrait posséder de missiles balistiques pouvant atteindre l'Amérique du Nord avant que le siècle prochain ne soit bien amorcé. On ne peut cependant faire abstraction ni des programmes d'armement nucléaire, chimique et biologique, ni des plans relatifs aux missiles de théâtre dans la planification militaire. Pour commencer, il n'est nullement besoin de vecteurs sophistiqués pour mettre en oeuvre des armes chimiques ou biologiques. Par ailleurs, bien des pays amis et alliés du Canada, en Europe et ailleurs, sont déjà, ou seront bientôt menacés par les armements de destruction massive. Pour finir, il se peut que le Canada veuille un jour déployer des forces dans des endroits où elles pourraient devoir faire face à de telles armes.
Défense bilatérale
Le fondement institutionnel de la coopération militaire canado-américaine est le garant d'une précieuse stabilité dans un monde en proie aux tensions et aux troubles. Tout comme les réalités stratégiques et financières, nos arrangements bilatéraux doivent néanmoins eux aussi évoluer. Le Canada continuera donc de repenser ses rapports avec les États-Unis en la matière, en fonction des priorités du nouveau contexte.
La coopération militaire canado-américaine se définit au travers d'une vaste gamme d'arrangements bilatéraux, au nombre desquels figurent des accords officiels de gouvernement àgouvernement, des protocoles d'entente interministériels et des ententes entre armées. Ces arrangements portent, entre autres, sur les plans et opérations interarmées, les exercices combinés, la production de défense, la logistique, les communications, la recherche et le développement, ainsi que l'échange de renseignements. Il existe en outre de nombreuses tribunes bilatérales où se tiennent régulièrement consultations, pourparlers et rencontres.
Le gouvernement est arrivé à plusieurs conclusions au sujet de ces arrangements. Premièrement, la coopération canado-américaine en matière de défense continue de fort bien servir nos intérêts fondamentaux. Deuxièmement, le gouvernement tient à ce que les Forces canadiennes restent en mesure de collaborer étroitement avec leurs homologues américaines dans diverses situations. Troisièmement, même si le gouvernement décidait de réduire sensiblement sa collaboration avec les États-Unis dans le domaine de la défense, le Canada serait encore obligé de compter sur son voisin du sud pour l'aider à protéger son territoire et ses abords. Cette aide serait alors strictement assujettie aux conditions américaines, puisque le Canada ne bénéficierait plus de l'influence que lui confère sa relation actuelle avec les États-Unis et avec ses autres alliés de l'OTAN. Pour finir, bien que certains aspects de cette relation soient destinés à rester largement inchangés, d'autres doivent être mis à jour.
Principaux arrangements
Commission permanente mixte de défense.
Créée en vertu de la Déclaration d'Ogdensburg de 1940, la Commission permanente mixte de défense est l'organisme consultatif principal chargé des questions relatives à la sécurité du continent. Elle se compose de deux sections nationales formées de diplomates et de militaires. Depuis plus de cinquante ans, ces rencontres sont une fenêtre ouverte sur l'état des relations canado-américaines en matière de défense. La Commission a examiné presque toutes les mesures de défense importantes prises conjointement depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, et en particulier : la construction des stations radars du Réseau d'alerte avancé, l'élaboration de l'accord sur le commandement de la défense aérienne (devenue, ensuite, «aérospatiale») de l'Amérique du Nord de l958, l'exploitation binationale du système de surveillance acoustique sous-marine et du réseau de radiogoniométrie haute fréquence, ainsi que la décision de poursuivre le programme de modernisation du système de défense aérienne de l'Amérique du Nord en 1985.
Ces dernières années, la Commission s'est avérée un excellent moyen supplémentaire de communication dans le règlement de certains contentieux. Elle a, en particulier, permis d'innover en matière de résolution des problèmes qu'occasionne le nouveau contexte mondial, en ce qui a trait au partage des coûts en période de restrictions budgétaires, par exemple. Du point de vue du gouvernement, la Commission demeure un point de contact fort utile, où les vues nationales peuvent s'exprimer clairement et franchement sur toutes les questions de sécurité qui intéressent les deux pays.
Comité de coopération militaire.
Depuis sa création, en 1945, le Comité de coopération militaire facilite l'élaboration de plans militaires conjoints pour la défense de l'Amérique du Nord. L'une de ses premières tâches fut de réviser le plan canado-américain de défense en temps de guerre, qui s'est mué depuis en «Plan canado-américain de sécurité de base», lequel régit l'utilisation coordonnée des forces maritimes, terrestres et aériennes des deux pays, en cas d'hostilités. Aujourd'hui, le Comité de coopération militaire sert de courroie de transmission aussi directe qu'utile entre les états-majors militaires des deux pays.
Le Canada a toujours envisagé, dans le cadre du Plan de sécurité de base, de confier la défense du continent à des forces dont ce n'est pas la seule mission. Dans le nouveau contexte stratégique où se situe l'Amérique du Nord, ces forces comprendront désormais :
- un quartier général de force opérationnelle interarmées;
- un groupe opérationnel maritime sur chaque côte;
- un groupe-brigade et ses éléments de soutien;
- deux escadrons de chasseurs; et
- un escadron d'aéronefs de transport.
Coopération sur terre.
La coopération entre les forces terrestres du Canada et des États-Unis est axée sur l'instruction. Un échange de notes signé en 1968 énonce les principes et les modalités régissant les mouvements de troupes transfrontières et permet aux unités des forces terrestres de chaque pays de se servir des infrastructures d'entraînement de l'autre. D'autres ententes portent sur les échanges temporaires de petites unités à des fins d'instruction, ainsi que sur les projets de formation et les exercices bilatéraux, y compris ceux qui sont préparés aux termes du Programme des armées américaine, britannique, canadienne et australienne.
Coopération en mer.
La dimension maritime de la coopération canado-américaine à l'égard de la défense de l'Amérique du Nord porte sur la surveillance et le contrôle des vastes zones océaniques au large des côtes atlantique et pacifique, ainsi que dans l'Arctique. Ces missions sont remplies en étroite collaboration avec la marine et la garde côtière américaines et s'étendent à la planification, aux opérations et au soutien logistique.
Les exercices bilatéraux, qui ont lieu régulièrement en mer permettent d'évaluer les plans de défense, d'améliorer les normes opérationnelles et d'accroître la capacité des forces canadiennes et américaines de travailler ensemble. Les deux pays partagent depuis de longues années les données de surveillance acquises par l'exploitation conjointe d'installations comme le Système intégré de surveillance sous-marine des Forces canadiennes récemment mis en service à Halifax. Ils échangent également les renseignements et services utiles dans le cadre de leurs opérations de recherche et de sauvetage et de lutte antidrogue.
Les deux pays tirent avantage de leurs accords sur l'échange de carburant et de matériel en haute mer, de l'utilisation conjointe de certains polygones d'essai et d'évaluation, et du soutien disponible dans les ports d'escale. Les forces maritimes du Canada ont resserré les liens étroits qu'elles entretiennent avec la marine des États-Unis dans le Pacifique, à proximité des côtes nord-américaines. Enfin, les forces maritimes des deux pays ont eu, depuis quelques années, l'occasion de venir ensemble au secours des victimes de catastrophes naturelles, comme l'ouragan Andrew, en 1992.
Accord sur la défense aérospatiale de l'Amérique du Nord (NORAD).
La conclusion de l'Accord NORAD devait officialiser la dizaine d'années de coopération ponctuelle entre le Canada et les États-Unis ouverte peu après la Seconde Guerre mondiale en matière de défense aérienne du continent. En vertu de cet accord, un quartier général intégré allait assurer le contrôle opérationnel des forces affectées à la défense aérienne. Depuis, NORAD a évolué afin de relever les défis que les innovations technologiques en matière d'armements posent pour l'Amérique du Nord.
Dans la nouvelle conjoncture géostratégique, le Canada continuera de disposer, mais dans des proportions beaucoup moindres, de moyens de surveillance aérospatiale, d'alerte antimissiles et de défense aérienne. Alors même que l'on procède à la réduction des opérations à des niveaux appropriés au temps de paix, le gouvernement est, en effet, convaincu qu'il demeure prudent pour le Canada et les États-Unis de conserver les moyens de reconstituer leurs forces advenant une menace stratégique pour le continent - et donc de disposer d'un minimum de matériel, d'infrastructures et de savoir-faire.
Les radars et les emplacements avancés d'opérations du Système d'alerte du Nord seront maintenus, mais leur disponibilité opérationnelle sera réduite. Une fois les travaux terminés, l'exploitation des capacités de surveillance et de contrôle pourra facilement être intensifiée et amenée au niveau maximal de disponibilité opérationnelle, à des coûts annuels de fonctionnement et d'entretien nettement diminués.
Dans les prochains mois, des négociations officielles s'amorceront au sujet du renouvellement de l'Accord NORAD qui arrive à expiration en 1996. Le Canada souhaite continuer de bénéficier des avantages que procure cette longue collaboration en matière de défense aérospatiale. Le gouvernement examinera de près les domaines où une mise à jour pourrait s'imposer, eu égard aux nouveaux défis à la sécurité du continent. Le Canada s'efforcera de conclure un accord qui servira ses intérêts nationaux et qui répondra à ses besoins de défense de l'heure comme à ceux du XXIe siècle.
Programme canado-américain d'essai et d'évaluation.
Le Programme canado-américain d'essai et d'évaluation de 1983 est un accord-cadre qui donne aux forces militaires américaines l'accès aux centres d'essai du Canada. Au cours de la dernière décennie, la technologie des bouées acoustiques, les munitions antiblindés, certaines modernisations du chasseur F/A-18 et, surtout, les missiles de croisière sans charge ont ainsi subi des essais au Canada. En février 1993, le programme a été renégocié et reconduit pour une période de dix ans. La nouvelle entente donne au Canada accès aux installations d'essai des États-Unis. Par ailleurs, le calcul des charges se fait désormais sur la base des coûts différentiels - c'est-à-dire en fonction des frais encourus du fait de la tenue d'essais précis et non plus en fonction des frais globaux de fonctionnement des installations. La nouvelle méthode de calcul a pour effet de réduire considérablement le coût des essais, évaluations et homologations que le Canada effectue aux États-Unis.
Le gouvernement considère que le Programme d'essai et d'évaluation fait partie intégrante de nos relations bilatérales en matière de défense. Il nous permet de mettre à l'essai aux États-Unis, au meilleur coût, toute une gamme d'importants systèmes canadiens. En contrepartie, nous permettons à nos voisins de tester chez nous des systèmes qu'ils jugent essentiels à la sécurité du continent et du globe, sous réserve d'approbation, dans chaque cas. La souplesse de l'accord en question facilite, par ailleurs, son adaptation aux changements de circonstances. Un peu plus tôt cette année, les deux gouvernements ont annoncé la fin des essais des missiles de croisière au Canada.
Ententes sur le partage de la production de défense et du développement industriel pour la défense.
La coopération canado-américaine en matière de défense se traduit également par de nombreux accords relatifs à la production, à la recherche et au développement de matériel militaire. L'Entente sur le partage de la production de défense signée en 1956 a permis aux entreprises canadiennes de rivaliser, sur un pied d'égalité, avec leurs homologues américaines. Depuis 1963, l'Entente sur le partage du développement industriel pour la défense les aide en outre à mettre au point des produits destinés aux forces armées américaines. Ces ententes reposent sur le principe d'interdépendance de la défense de l'Amérique du Nord, et permettent aux deux pays de bénéficier des économies d'échelle qui résultent de la spécialisation.
Le Canada reconnaît depuis longtemps que son propre marché n'est pas de taille suffisante pour répondre à tous les besoins des Forces canadiennes. Ces ententes permettent donc au Canada de s'intégrer dans la production de masse américaine et de tirer parti de la demande de produits de défense, aux États-Unis comme chez ses alliés européens. C'est un avantage à une époque où les ressources sont en diminution et alors qu'augmente la concurrence; d'autant plus que l'Uruguay Round des négociations multilatérales sur les échanges internationaux n'a fait que peu de progrès en ce qui concerne les achats d'armement et la recherche. Les ententes canado-américaines fournissent, au surplus, aux industriels canadiens un moyen de se tenir au courant des progrès technologiques et, de ce fait, de créer et de préserver des emplois dans les secteurs militaires et civils de pointe.
Perspectives d'avenir
Espace.
Ces dernières années, l'espace a pris une importance accrue en matière de sécurité mondiale. Ainsi, les forces terrestres, maritimes et aériennes s'appuient d'ores et déjà sur la technologie spatiale dans l'exécution de leurs missions traditionnelles, qu'il s'agisse de commandement, de contrôle et de communications, de collecte de renseignements, de surveillance, de navigation, de cartographie, de services météorologiques ou de vérification du contrôle des armements. À l'heure de la prolifération des missiles, le rôle de l'espace dans la protection des États modernes augmente encore.
Le Canada étudiera la possibilité de mettre au point un système de surveillance spatiale pour l'Amérique du Nord au siècle prochain, sous réserve de diverses considérations d'ordre militaire, financier et technologique.
Alerte et défense antimissiles.
Le Canada est favorable aux discussions en cours avec les États-Unis, ses alliés de l'OTAN et d'autres partenaires, en vue de l'élargissement éventuel, bien au-delà de l'Amérique du Nord, de la fonction d'alerte antimissiles de NORAD, dont la guerre du Golfe a prouvé la valeur.
Le gouvernement suit avec intérêt l'orientation progressive de la politique et de la stratégie de défense des États-Unis, depuis quelques années, vers les systèmes de défense antimissiles de théâtre basés au sol et en mer. Le Canada se réjouit du fait que l'administration américaine a décidé d'avaliser l'interprétation restreinte du Traité sur les missiles antimissiles balistiques de 1972. Nous constatons en effet un engagement ferme de la part des États-Unis en faveur de l'élaboration d'une stratégie de défense aérienne élargie, qui conforte la stabilité mondiale et s'inscrit dans le droit fil des accords de contrôle des armements en vigueur.
Pour l'instant, ce qui intéresse le Canada c'est avant tout de mieux comprendre les tenants et aboutissants de la défense antimissiles et de mener, pour ce faire, les recherches et consultations voulues avec des États dont il partage les vues d'ensemble. Le rôle qu'il pourrait jouer dans la défense antimissiles balistiques à l'avenir ne sera pas défini en vase clos, mais en fonction de l'évolution des accords de défense aérospatiale propres à l'Amérique du Nord et, éventuellement, àl'OTAN. Il faudrait aussi que la participation du Canada s'avère rentable et abordable, qu'elle réponde à des besoins de défense évidents et qu'elle prolonge des missions d'ores et déjà assignées aux Forces canadiennes, par exemple, dans les domaines de la surveillance et des communications.
Objectifs
Depuis plus de cinq décennies, le Canada et les États-Unis collaborent à la défense de l'Amérique du Nord ainsi qu'aux efforts visant à assurer la paix et la stabilité mondiales. Les avantages qu'il y a à maintenir de tels rapports restent tout aussi utiles aujourd'hui. D'abord, le Canada bénéficie d'un gain de connaissances et d'une expérience opérationnelle inestimables, dont il peut tirer profit non seulement en Amérique du Nord, mais aussi dans le cadre de missions de l'ONU et d'autres opérations multilatérales à l'étranger. Deuxièmement, le Canada conserve de ce fait une certaine influence sur la formulation de la politique de défense américaine dans des domaines où nos intérêts sont directement concernés. Troisièmement, le Canada bénéficie d'importantes données relatives à sa sécurité dont il ne disposerait pas autrement. Quatrièmement, les compagnies canadiennes ont ainsi accès à d'importantes technologies et au vaste marché américain en matière de défense.
Les relations militaires canado-américaines se sont adaptées au fil des ans aux nouvelles réalités stratégiques et financières à mesure qu'évoluait la situation. Le caractère tumultueux des rapports internationaux et la nécessité de tirer le meilleur parti possible des ressources limitées dont dispose la défense sont en train de provoquer de nouveaux changements. La modification des arrangements bilatéraux en vigueur et les prochaines négociations sur le renouvellement de l'Accord NORAD constituent autant d'éléments importants dans ce processus. Pour l'heure, le Canada continuera de tabler sur la stabilité et la souplesse de ses relations avec les États-Unis pour satisfaire ses besoins en matière de défense en Amérique du Nord et ailleurs.
Le Ministère et les Forces auront pour mission :
- de conserver la capacité de mener en mer, sur terre et dans les airs des opérations, de concert avec les forces armées des États-Unis, en vue de défendre la moitié nord de l'hémisphère occidental;
- d'amorcer des négociations officielles avec les États-Unis en vue du renouvellement de l'Accord NORAD qui expire en 1996, et de veiller à ce que les dispositions de cet accord tiennent bien compte des priorités en matière de défense aérospatiale de l'Amérique du Nord;
- aux termes de l'Accord NORAD renouvelé, de collaborer:
- à la surveillance et au contrôle de l'espace aérien de l'Amérique du Nord;
- à la collecte, au traitement et à la diffusion de données d'alerte antimissiles en Amérique du Nord;
- à l'examen des options relatives à la défense antimissiles balistiques en matière de recherche, étant entendu qu'il convient de faire fond sur les capacités actuelles du Canada dans le domaine des communications et de la surveillance; et
- de maintenir la participation du Canada au Programme canado-américain d'essai et d'évaluation, ainsi qu'aux Ententes sur le partage de la production de défense et du développement industriel pour la défense.
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