1. ELEMENTOS DE LA POLÍTICA DE DEFENSA DE CHILE: LDN 1997
El Libro de la Defensa Nacional de 1997 fue una importante medida de transparencia, porque hizo públicos aspectos centrales de nuestra Política de Defensa ante la comunidad nacional y la comunidad internacional. Algunos de sus elementos son reiterados en el presente texto, pero se ha considerado importante resumir aquí ciertos contenidos generales, porque en el proceso de elaboración de este Libro del año 2002 ellos han conservado su carácter general y no fueron modificados. Entre estos elementos, destacan los siguientes:
1. 1. Objetivos Nacionales
Se señaló que los objetivos nacionales de Chile excluyen reivindicaciones territoriales en el entorno vecinal y se subrayó la clara vocación pacífica de nuestro país. Coherentemente con ello, Chile respalda sus objetivos nacionales con una Política de Defensa cuyo propósito es cautelar los intereses nacionales mediante una actitud defensiva, aunque en el plano político-estratégico opte, sin contradecirse, por una modalidad disuasiva. En fin, se precisó que la Defensa sigue descansando, fundamentalmente, en las propias capacidades nacionales y en los factores de balance que, gracias a la estatura político-estratégica conseguida por el país, a los lazos exteriores establecidos y a la actividad diplomática desarrollada, se puedan encontrar en el sistema internacional.
1.2. Contexto Internacional
Se caracterizó como un escenario complejo donde hay en curso un proceso de globalización que, sin embargo, no erradica la diversidad nacional ni implica uniformidad de posiciones y propósitos entre los estados, de tal manera que el Estado-nación se mantiene como la unidad central, aunque no única, del orden internacional. Se concluyó que resulta necesario preservar la identidad nacional y que la situación geográfica relativa que ocupa cada Estado, junto con sus intereses nacionales, seguirá siendo una referencia importante para las respectivas políticas de Defensa.
1.3. Estabilidad Mundial y Regional
Se valoró la paz como un bien vital y se declaró la voluntad de Chile de participar en operaciones de mantenimiento de la paz propiciadas por las Naciones Unidas, considerando a la mantención y a la promoción de la paz mundial como objetivos de nuestra Política de Defensa. Asimismo, se valoraron los procesos de integración impulsados desde los inicios de la década de los 90 y se hizo hincapié en la promoción de la confianza en las relaciones entre los Estados como fundamento político de tales procesos, y aunque se indicó que las Medidas de Confianza Mutua no son un mecanismo supletorio de la Defensa, se subrayó el valor que Chile da al fomento de la confianza en este ámbito. Se valoró de manera explícita la expansión de la democracia en el continente y se definió el control de armamento como un mecanismo que ayuda a alejar la posibilidad de conflictos y a facilitar, en consecuencia, la estabilidad regional.
1.4. Defensa y Seguridad
Sobre la relación entre Defensa y seguridad, aparte de consignar los distintos planos que cada una de estas funciones estatales abarca, se afirmó que no es éticamente lícito obtener la seguridad de una nación pasando por sobre los valores permanentes de la justicia y dignidad humanas.
2. EJES CENTRALES DE LA POLÍTICA DE DEFENSA NACIONAL
El Estado de Chile tiene una Política de Defensa orientada a amparar a la población del país, proteger sus intereses nacionales, y salvaguardar su independencia política, su soberanía nacional y su integridad territorial. Pero también es claro que, en un sentido integral y moderno, entre los factores que inciden en la propia seguridad nacional se cuenta la estabilidad y seguridad internacionales. De lo anterior se desprende que los pilares fundamentales en los cuales se apoya la Política de Defensa, para cumplir con los fines señalados en el párrafo anterior, son: la modernización de las instituciones del sector de la Defensa —comprendidas las Fuerzas Armadas—, el incentivo a la cooperación en la región en materia de Defensa y seguridad, así como la contribución a la paz y la seguridad en el mundo.
Tanto la cooperación en la región como la contribución a la paz y seguridad mundial tienen por marco las orientaciones establecidas por la política exterior de Chile y los fundamentos de nuestra Política de Defensa.
3. MODALIDADES DE EMPLEO DE LOS MEDIOS DE LA DEFENSA
La Política de Defensa ha establecido tres modalidades genéricas de empleo de los medios de la Defensa. Estos modos son los que a continuación se detallan:
3.1. Disuasión
Tal como se ha señalado, Chile mantiene la actitud defensiva como la orientación fundamental de su Política de Defensa, así como su carácter disuasivo en el plano político-estratégico. Debe precisarse que la modalidad disuasiva se refiere a la disuasión convencional, ya que Chile mantiene vigentes sus compromisos internacionales en materia de no proliferación de armas de destrucción masiva. En términos generales, la disuasión es una modalidad político-estratégica de empleo de los medios de la Defensa, en la cual las Fuerzas Armadas juegan un papel prioritario, pero no exclusivo. Lo que disuade es el conjunto de las capacidades del país, conducido por las autoridades políticas del Estado y respaldado en consensos políticos, así como en la determinación de la población por apoyar los objetivos de la Defensa. Es decir, no se puede disuadir sin la existencia de la fuerza militar, pero, en última instancia, se disuade en función de la estatura político-estratégica que el país haya alcanzado. La disuasión es un efecto. Corresponde a una dimensión psicológica y subjetiva que se busca producir en un potencial adversario. Se focaliza, por tanto, en las capacidades disponibles y en la voluntad de utilizarlas, para hacer de la disuasión una opción creíble. La disuasión pretende desanimar lo más anticipadamente posible cualquier intención adversaria de interferir contra los intereses vitales propios, demostrando que el costo de hacerlo será más alto que los beneficios por obtener. La disuasión más eficaz es aquella que insinúa la potencial capacidad de vencer. Es decir, la mejor forma de disuadir es preparándose para vencer.
La disuasión contribuye a estabilizar las relaciones internacionales, persuadiendo a las partes de que recurran a la fuerza para imponer soluciones en caso de conflicto. Mediante la disuasión, el Estado también puede evitar que los conflictos escalen y se conviertan en enfrentamientos armados. Ahora bien, la evolución del sistema internacional, donde junto al Estado han aparecido otros actores, de poderío variable, pero entre los cuales hay algunos capaces de disputar el poder estatal e incluso de amenazarlo, exige que se los considere también como eventuales adversarios a disuadir.
Resulta importante no confundir la orientación de la Política de Defensa con la forma cómo opera la alternativa entre las actitudes estratégicas defensiva y ofensiva. En este sentido, en una política orientada a amparar a la población del país, proteger sus intereses nacionales, salvaguardar su independencia política, su soberanía nacional y su integridad territorial, la disuasión no se puede limitar sólo a la actitud estratégica defensiva. La sola defensiva estratégica, por tenaz que sea, puede ser insuficiente para disuadir a un eventual adversario que amenace con la fuerza o haya decidido emplearla.
3.2. Cooperación
Especialmente desde la última década del siglo XX, el Estado de Chile ha incorporado en su Política de Defensa la cooperación bilateral y multilateral en materias de Defensa y seguridad, en el marco de los procesos de integración que impulsa, y de la participación activa en la mantención y construcción de la paz y estabilidad internacionales, y en su imposición, bajo ciertas condiciones. Lo anterior no se contradice con el hecho de que nuestra Política de Defensa tenga una orientación fundamental defensiva y sea de carácter disuasivo en el plano político-estratégico. Por el contrario, es la voluntad de Chile incrementar sus niveles actuales de cooperación internacional, en los distintos niveles o ámbitos (vecinal, regional-subregional, continental y mundial).
Se debe tener presente que la cooperación en Chile viene desde mucho tiempo atrás, existiendo sistemas de cooperación militar en el ámbito americano, tales como la Conferencia de Ejércitos Americanos, la Conferencia Naval Interamericana y la Conferencia de Jefes de las Fuerzas Aéreas Americanas; ejercicios combinados, como Unitas, Rimpac, Team-Work, Red Flag, Passex, Cabañas, y otros de data más reciente, que hablan de cooperación, integración y transparencia, lo que demuestra que la cooperación ha sido una constante desde mediados del siglo XX, aunque ciertamente ha tenido distintos énfasis desde entonces. La seguridad de Chile depende en lo esencial de su entorno estratégico más inmediato, pero la importancia de sus relaciones de seguridad con otros actores internacionales y la gravitación de una agenda internacional menos ligada a una definición exclusivamente territorial de la seguridad, se han incrementado. De aquí que Chile no agote su Política de Defensa en la protección del territorio, por lo demás plenamente vigente. Ella se ha enriquecido en virtud de la apertura de su economía, del proceso de reforma de las instituciones políticas internacionales donde el país participa, de la dinámica de la globalización, y de la importancia creciente de las crisis internacionales originadas en conflictos intra- estatales o en amenazas no estatales.
La cooperación no significa minimizar o cambiar las funciones y misiones que han venido desarrollando y cumpliendo las Fuerzas Armadas a través de su historia, sino que implica orientar parte de sus esfuerzos a colaborar en el impulso nacional hacia la integración.
3.3. Empleo Coercitivo de la Fuerza Militar
El Estado chileno reconoce como situaciones de uso legítimo de la fuerza militar, en caso de conflicto internacional, el marco establecido por la Carta de Naciones Unidas; en efecto, su artículo 51 reconoce el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado a uno de sus miembros. Asimismo, el Estado chileno considerará el empleo individual y colectivo de las fuerzas militares emprendido sobre la base de una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU, de acuerdo al Capítulo VII de la mencionada Carta.
En todo caso, Chile regulará el uso de la fuerza conforme a las convenciones y acuerdos internacionales que norman el Derecho Internacional Humanitario y las normas generales del derecho nacional.
a) El Derecho Internacional Humanitario
El Derecho Internacional Humanitario (DIH)[21] es el conjunto de normas internacionales, de origen convencional o consuetudinario, que restringen por razones humanitarias el derecho de las partes en un conflicto armado, internacional o no, a utilizar los medios y métodos de hacer la guerra, con el fin de proteger a las personas y los bienes afectados o que puedan verse afectados por el conflicto.
En relación con las personas, el DIH protege a todo individuo que no participa o deja de ser un combatiente activo en el conflicto: la población civil; los militares heridos o enfermos en la guerra terrestre; los heridos y náufragos en la guerra marítima, el personal sanitario de las FF.AA., los prisioneros de guerra, el personal religioso, y el de los organismos de protección civil. Con respecto a los bienes, el DIH protege los bienes culturales, especialmente los monumentos históricos, las obras de arte o los lugares de culto, además del medio ambiente contra los daños extensos, duraderos y graves. En este sentido, están prohibidos los métodos y medios que causen tales daños y comprometan así la salud o supervivencia de la población. Para los efectos de la aplicación del DIH, el conflicto armado puede corresponder tanto a una situación de guerra declarada y reconocida por las partes, como también a una situación de facto, es decir, de inicio de hostilidades armadas sin una declaración previa de guerra. Asimismo, el DIH debe ser aplicado por las fuerzas que intervienen en conflictos internacionales en ejercicio de las facultades que establecen los capítulos VI, VII y VIII de la Carta de Naciones Unidas.
El DIH, sin embargo, no es aplicable en casos de terrorismo internacional, sea que éste se practique en el contexto de un conflicto armado internacional, interno, o como un acto aislado o conjunto de actos destinados a producir terror en la población, cualesquiera sean los fines que se persigan. En situaciones de terrorismo se aplicarán las normas sobre derecho internacional de los derechos humanos, establecidas en los convenios de carácter general, como en los especialmente acordados para combatir el terrorismo.
Entre estos últimos, cabe mencionar los convenios internacionales para la “Represión de los atentados terroristas cometidos con bombas” y para “Reprimir el financiamiento del terrorismo”. Ambos instrumentos internacionales obligan a los países a contemplar estos delitos en su legislación, facilitan las normas para investigar y someter a la justicia a los culpables y establecen normas más eficaces para la extradición y la asistencia mutua en materia penal.
Tampoco se aplica el DIH a las situaciones de violencia interna que no alcancen la intensidad de un conflicto armado. En este caso procede aplicar el derecho interno y la normativa relativa al derecho en lo que respecta a los derechos humanos.
b) Medidas de DIH Implementadas por Chile
Conforme a la amplitud conceptual que encierra el término guerra o conflicto armado, Chile afirma que el DIH tiene plena aplicación en todos los casos donde se manifieste la existencia de lucha armada entre partes con intereses contrapuestos. En este marco, nuestro país participa de manera activa en todas las instancias que permitan mejorar los medios y métodos de enseñanza y aplicación eficiente del DIH. En lo particular, con fecha 31 de agosto de 1994 se dictó el decreto supremo N° 1.229, de Relaciones Exteriores, el que creó la Comisión Nacional de Derecho Humanitario, integrada por representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, Defensa, Justicia, Educación y Salud. Esta Comisión tiene por tarea, entre otras, elaborar las proposiciones orientadas a dar pleno cumplimiento a los compromisos internacionales adquiridos por Chile, para lo cual avanza en la identificación, estudio y proposición de las reformas legislativas necesarias para la incorporación al derecho interno de las normas contenidas en los Convenios de Ginebra, de 1949, y sus Protocolos Adicionales, de 1977.
Complementariamente, Chile se encuentra en un proceso legislativo orientado a la aprobación y ratificación de otros convenios y tratados de DIH. En cuadro adjunto, se puede apreciar el actual estado de aprobación y/o ratificación de estos cuerpos legales.
Finalmente, en el plano de la educación en DIH, Chile lleva a cabo un proceso de incorporación de esta materia en los programas de enseñanza general y específicos que le corresponde sugerir o implementar como política de Estado. En un nivel general, el respeto a los derechos humanos, y el DIH como parte de éstos, constituye uno de los objetivos transversales de la educación chilena. En un nivel específico, la enseñanza del DIH se realiza de una manera integral y sistemática en las Fuerzas Armadas. Las instituciones castrenses están implementando programas de difusión del DIH mediante la creciente incorporación de estas materias, tanto en los planes de enseñanza en sus institutos de formación profesional como en el entrenamiento de los soldados conscriptos. El DIH, además, constituye una materia relevante en los programas de educación que se realizan en el Centro Conjunto para las Operaciones de Paz de Chile (CECOPAC) (Ver Gráfico 4).
c) Derecho Nacional para Situaciones de Conflicto Externo
Las distintas situaciones de seguridad externa que afectan al Estado imponen la necesidad de dotar a las autoridades que se encargan de la conducción de la Defensa Nacional, en sus distintos niveles, de un conjunto de disposiciones de rango jurídico diverso, que introduzcan flexibilidad y adaptabilidad a la orgánica del Estado, así como capacidad de respuesta oportuna y efectiva frente a cada supuesto. Esas disposiciones establecen el marco jurídico nacional para enfrentar las amenazas externas y tienen, entre sus muchos efectos, la virtud de modificar profundamente la “geometría” de la administración del Estado y sus procedimientos, capacitándolo así para enfrentar del mejor modo posible el desafío externo que se le plantea.
En el artículo 418, Título III (sobre “Disposiciones Complementarias”) de su Libro Cuarto, el Código de Justicia Militar establece que se entenderá, para los efectos de ese texto y, por extensión, para todas las normas que estructuran la Defensa Nacional, que existe guerra no sólo cuando ésta ha sido declarada oficialmente, sino cuando existiere de hecho o se hubiere decretado la movilización para la misma.
La declaración oficial de guerra es una atribución especial del Presidente de la República, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32, número 21 de la Constitución. Para ello, el Presidente debe proponer al Congreso Nacional una ley que solicite la autorización para hacer dicha declaración y, asimismo, haber oído al Consejo de Seguridad Nacional.
Por su parte, y de acuerdo con lo dispuesto en el Art. 1º de la ley Nº 18.953, que dicta normas sobre Movilización, la movilización nacional es el conjunto de actividades y medidas destinadas a poner parte o la totalidad de los potenciales humanos, materiales e industriales en situación de afrontar adecuadamente un estado de asamblea. La ejecución de estas actividades y medidas sólo tiene lugar durante la vigencia de este último estado de excepción constitucional y se inicia en la fecha que disponga el correspondiente decreto supremo de movilización. Es importante hacer notar que, sin perjuicio de lo anterior, algunas de las actividades y medidas de la movilización, las correspondientes a la etapa de Preparación de la Movilización, se realizan en estado de normalidad constitucional y sin que sea necesario el previo establecimiento del estado de asamblea.
El estado de asamblea está previsto para situaciones de guerra externa y es declarado por el Presidente de la República con acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional, en virtud de lo dispuesto en la Constitución. Para decretarlo basta la mera existencia de dicha situación de guerra externa, sin que sea necesaria la previa autorización por ley de la declaración de guerra. No debe entenderse, tampoco, que toda declaración de estado de asamblea se traducirá, automáticamente, en una declaración oficial de guerra. El estado de asamblea se declara mediante decreto supremo firmado por el Presidente de la República, el Ministro del Interior y el Ministro de Defensa Nacional, y comienza a regir desde la fecha de su publicación en el Diario Oficial. El estado de asamblea podrá declararse en todo el territorio nacional o en parte del mismo, por un máximo de 90 días, pudiendo solicitar el Presidente de la República su prórroga o su nueva declaración, si subsisten las circunstancias que lo motivan. Sin perjuicio de lo anterior, el ordenamiento jurídico permite utilizar también el estado de emergencia para casos de daño o peligro para la seguridad nacional por causa de origen externo. Su instauración no es motivo suficiente para que se pueda declarar la movilización. El Presidente lo decretará con acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional, de conformidad con lo establecido en la Constitución, para que rija en todo o en parte del territorio nacional, por un máximo de 90 días y pudiendo ser nuevamente declarado o prorrogado, si se mantienen las circunstancias que aconsejaron su implantación.
[21] También llamado Derecho Internacional de los Conflictos Armados (DICA) o simplemente Derecho de la Guerra. [volver]
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