1. RIESGOS Y AMENAZAS
El debate respecto a los nuevos contenidos que el concepto de seguridad debe contemplar en el mundo contemporáneo permite advertir la importancia que el concepto de amenaza reviste para los temas de la Política de Defensa.
Entendidas como las acciones reales o percibidas, provocadas consciente o inconscientemente por un eventual adversario a quien se le supone la intención y la capacidad para afectar negativamente intereses propios, siempre se las ha considerado como el eje de la estructuración de la Defensa de un país. En efecto, la Defensa comienza por establecer qué es lo que se quiere proteger, cuáles son los riesgos o amenazas que gravitan o pueden afectar al objeto por defender, cuál es el período en el que hay que realizar esta acción y, acto seguido, definir los medios con los que ella se materializará.
Sin embargo, esta concepción conduce a una distorsión conceptual sobre la amenaza, puesto que si bien ésta tiene una importancia gravitante en la planificación de la Defensa, no abarca todo el espectro de situaciones que debe contemplar una Defensa moderna. Hay ámbitos de la acción de la Defensa que no están necesariamente determinados por las amenazas: por ejemplo, los de la cooperación y los compromisos internacionales que un Estado requiere asumir en un mundo donde ciertos procesos actuales, como la globalización, imponen conductas cooperativas. De aquí la importancia de detectar las oportunidades donde poder actuar cooperativamente en busca de la paz.
Una adecuada comprensión de la amenaza exige su consideración junto a otros conceptos que son parte hoy del interés nacional.
Hoy existe un conjunto de fenómenos que han conducido a la configuración de una agenda de seguridad internacional más compleja y diversa. Ya analizados en capítulos precedentes, baste señalar aquí que se trata de fenómenos como la diversificación de los actores del sistema internacional; la aparición de nuevos problemas asociados o derivados del proceso de globalización; el hecho de que las crisis están apareciendo como modalidad recurrente del conflicto y, finalmente, los cambios estratégicos que se insinúan al inicio del siglo XXI. Puede decirse, entonces, que aquella complejidad de la agenda de seguridad internacional expresa una realidad donde se mezclan elementos tradicionales del conflicto internacional con elementos que, sin ser necesariamente nuevos, han adquirido perfiles inéditos a la luz de los cambios sufridos por el escenario internacional a partir del fin de la Guerra Fría.
Por otra parte, la globalización se ha desarrollado sobre la base de un avance cualitativo de las tecnologías de la información, lo cual ha introducido cambios en el ámbito estratégico que podrían resumirse en el concepto de “Revolución en los Asuntos Militares”. Estos cambios han producido una enorme brecha, o diferencial de capacidades, entre los estados generadores de alta tecnología y los estados dependientes de ella. Entre estos últimos, algunos países, o grupos apoyados por ellos, han tendido a diseñar estrategias capaces de permitirles alcanzar sus objetivos sin involucrarse en un conflicto abierto dentro del escenario favorable para los países que poseen la tecnología de punta. Han surgido así las denominadas amenazas “asimétricas”.
Todo lo anterior ha obligado no sólo a superar el enfoque de la amenaza como un elemento aislado de otros componentes del interés nacional, sino a dejar espacio a nuevos tipos de amenazas que se suman a las habitualmente consideradas como “tradicionales” o convencionales: por ejemplo, las que, en términos genéricos, podrían denominarse “emergentes” o no convencionales y, específicamente, las que se han identificado como asimétricas, trágicamente materializadas contra Estados Unidos y otros países, incluyendo algunos de nuestra región.
1.1. Amenazas Convencionales
En relación con los países americanos, las amenazas convencionales se vinculan a situaciones de seguridad que han aquejado las relaciones entre ellos desde el siglo XIX. Caracterizadas como de origen estatal, corresponden, en términos generales, a conflictos interestatales de orden territorial o de soberanía. La existencia de situaciones de este orden, susceptibles de constituirse en amenazas, no está descartada en el mundo contemporáneo ni en la región. Es decir, la presente situación internacional y la emergencia de amenazas consideradas nuevas no cancelan la vigencia de las amenazas tradicionales. Las amenazas convencionales pueden tener un origen interno o externo:
a) Amenazas Internas
Son aquellas que surgen al interior de un país y afectan tanto el funcionamiento normal de las instituciones legítimamente establecidas como la convivencia y el desarrollo nacionales. Es común que los estados democráticos dispongan de un conjunto de instrumentos no militares para hacer frente a estas amenazas, cuyo empleo está constitucional y legalmente normado, así como también la eventual actuación de fuerzas militares nacionales.[16] En consecuencia, este tipo de amenazas sólo interesa aquí en tanto ellas pueden generar situaciones de crisis internas que deriven en crisis internacionales, que tienen efectos sobre la soberanía o el territorio, al desencadenar la intervención política y/o militar de terceros para su solución o control.
b) Amenazas Externas
Son las que afectan al Estado proviniendo desde el exterior del mismo. Existe tras ellas una voluntad política, de carácter estatal o no estatal, por causar un determinado efecto y, por lo tanto, corresponden a acciones deliberadas.
1.2. Amenazas No Convencionales
Las amenazas no convencionales corresponden a situaciones que se caracterizan por no tener necesariamente vínculos estatales. Muchas corresponden a situaciones de orden social y de carácter transnacional. La existencia de estas amenazas introduce un factor de dificultad conceptual, ya que se mezclan temas de naturaleza típicamente interna con dimensiones propias de la seguridad externa, o inciden en el ámbito interno de los países y desde allí se proyectan al plano internacional. Esto supone la necesidad de definir claramente el papel que las Fuerzas Armadas deberían desempeñar en esta materia. Al respecto, en Chile hay consenso en torno a la idea de que las amenazas no convencionales constituyen, en general, problemas de seguridad más que de Defensa. Por lo mismo, en el caso de nuestro país, corresponde enfrentarlas por medio de las Fuerzas de Orden y Seguridad. El papel reservado a las Fuerzas Armadas es el de prestar su apoyo a las autoridades del Estado, y a las fuerzas policiales, en esta materia, de acuerdo con el ordenamiento legal vigente. En el plano internacional, la Política de Defensa apoya la Política Exterior del país en orden a enfrentar estas amenazas por medio de la cooperación entre los estados y en virtud de los acuerdos que se establezcan.
Se indicó ya que, entre las amenazas no convencionales —también conocidas como emergentes— destacan las asimétricas, es decir, amenazas que no se realizan por medios homólogos al poder del Estado desafiado y que siendo sus ejecutores, por tanto, militarmente inferiores pueden inferirle grave daño. Lo propio de ellas es su alto nivel de impredictibilidad.
En el debate sobre amenazas no convencionales que ha estado en curso en la región durante los últimos años, sobresalen los siguientes aspectos:
a) La Dificultad de una Agenda Única
El postulado del Libro de la Defensa Nacional 1997, en el sentido de que ellas no afectan a todos los estados de la misma manera o con la misma intensidad, ha sido confirmado en estos últimos años. En efecto, el impacto que estos temas tienen para cada país es distinto según la perspectiva de cada Estado.
Es por esto que resulta difícil establecer una agenda única de nuevas amenazas para el continente.
b) El Orden de Prioridades
Así como resulta difícil establecer una agenda única de amenazas no convencionales para todo el continente, es también complejo fijar las prioridades entre ellas. Incluso si, en el curso del debate regional, se llegara a establecer una agenda única, sería difícil sustraerse al hecho de que las amenazas emergentes tienen diferente urgencia o prioridad para cada país. Es por ello que la prevención y la cooperación internacional aparecen como la mejor y más efectiva vía de solución que, por ahora, está disponible para enfrentar este tipo de amenazas en el continente.
c) Respuesta Diversificada
Si bien ningún país está a priori exento de verse sometido a amenazas no convencionales, incluso de tipo asimétricas, el impacto de las mismas sobre los países del continente varía, ya sea en función de constantes, como su ubicación geográfica y su tamaño, o de variables, como su importancia estratégica o el abanico de recursos, materiales y humanos, con que cada Estado cuenta. Por lo mismo, la forma como cada país les hace frente y asume compromisos internacionales para prevenirlas o combatirlas es también diversa.
2. PREVENCIÓN Y REACCIÓN
Para enfrentar los diferentes tipos de amenazas, los estados adoptan medidas de precaución y de reacción en forma de políticas públicas destinadas a prevenir o a combatir cada una de las situaciones que puedan detectarse en los ámbitos descritos. A cada tipo de amenaza se contrapondrá, por parte del Estado, una política pública de prevención y de reacción, con orgánicas encargadas de materializar los procesos de toma de decisiones y de ejecución de las mismas.
2.1. Ante Amenazas Convencionales
De manera generalizada, los estados determinan situaciones eventuales en que las amenazas convencionales podrían materializarse. Estas situaciones eventuales reciben el nombre de “hipótesis de conflicto” y sus rasgos generales son los siguientes:
Las hipótesis de conflicto, aunque tengan un bajo índice de probabilidad en la región, siguen constituyendo situaciones eventuales posibles y, por lo tanto, entrañan un riesgo latente. Para las naciones hispanoamericanas, estas hipótesis subsisten ya sea como problemas de delimitación limítrofe pendientes derivados de la estructura administrativa del imperio español que se proyectó a las nuevas naciones independientes, ya sea como antagonismos emanados de conflictos bélicos suscitados entre ellas o entre alguna de ellas y otros estados, o como consecuencia o en asociación con propuestas de revisión de tratados vigentes o diferencias sobre puntos de interpretación de instrumentos, en particular aquellos ya ejecutados.
Los procesos de integración y cooperación en distintas áreas del continente americano, iniciados a finales del siglo XX y que aún continúan en curso, han ido acompañados del desafío de generar confianza para remover los elementos que configuraron hipótesis de conflicto en esas áreas y así avanzar hacia etapas más profundas en las relaciones entre los estados. El proceso, que podría conducir a despejar tales hipótesis, es de ritmo variable y depende de que exista voluntad política de las partes para impulsarlo.
En este proceso, las Fuerzas Armadas pueden ser un activo mecanismo para establecer nuevos vínculos de cooperación en el ámbito de la Defensa. Esto, sin que dejen de cumplir el papel constitucional que el Estado les asigna. En este sentido, no parece apropiado reducir el empleo de las Fuerzas Armadas a hipótesis de conflicto tradicionales que tienen diferentes grados de vigencia y validez. Las Fuerzas Armadas actúan según las directrices de una Política de Defensa que está estrechamente ligada a la política exterior del país, y ambas a las orientaciones generales del Jefe del Estado en la perspectiva de asegurar un ambiente de paz que permita a la nación avanzar en el logro del bien común.
2.2. Ante Amenazas No Convencionales
Complementariamente a la apreciación de las amenazas no convencionales como problemas de seguridad más que de Defensa, con los efectos que esto supone para el empleo de las fuerzas policiales y militares, el enfoque del Estado chileno a los desafíos planteados por ellas considera los siguientes elementos:
En atención al enfoque expuesto, y de acuerdo al dinamismo de los acontecimientos mundiales, Chile ha suscrito una serie de acuerdos en relación al terrorismo internacional. Los últimos instrumentos suscritos son directa expresión del compromiso de nuestro país con el esfuerzo internacional contra el terrorismo impulsado tras los ataques ocurridos en Washington D.C. y Nueva York el 11 de septiembre de 2001, y complementan el conjunto de convenciones y protocolos internacionales sobre la misma materia firmados con anterioridad (Ver Recuadro 7).
3. EL CONFLICTO Y SUS TIPOS
El origen del conflicto internacional se puede encontrar en la existencia de intereses contrapuestos entre estados, entre un estado y un grupo social o político, o entre grupos sociales o políticos. Tales intereses contrapuestos pueden estar relacionados con factores históricos, étnicos, sociales, religiosos, económicos o ideológicos. Son, entonces, razones geopolíticas, intereses económicos o acciones políticas las que, en forma más recurrente, producen un conflicto internacional, aun cuando la causa aparente o coyuntural pueda ser distinta.
En general, el conflicto asume alguno de sus dos tipos básicos, crisis o guerra, aunque es perfectamente posible que uno devenga en el otro sin solución de continuidad. En todo caso, del análisis expuesto en esta Parte II del presente Libro, puede concluirse que el género que a futuro el conflicto adoptará con mayor probabilidad en la región es la crisis.
3.1. La Crisis
La crisis es un conflicto de intensidad limitada, que involucra a actores del sistema internacional, en el que se trata de lograr ciertos objetivos mediante presiones o negociaciones sin llegar al enfrentamiento o uso generalizado de la fuerza.
Desde una perspectiva política, la crisis puede ser motivada por causas de diverso orden. Los factores que se entretejen para desencadenarla pueden hallarse en la esfera de las relaciones entre los estados, pero también pueden tener un origen en el plano interno de un país y expresarse como crisis internacional, que es la que aquí se aborda, cuando la situación desencadena una intervención de terceros.
Importa subrayar que, entre las causas que la producen, no todas obedecen necesariamente al control de los actores involucrados. De aquí la dificultad que representa el manejo de crisis.[17] Ahora bien, puede darse el caso de que algún actor considere que obtendrá beneficios o logrará objetivos que valora si conduce sus relaciones con otros actores hacia una situación de crisis. En este sentido, la historia registra acciones de estados que deliberadamente han desencadenado crisis, utilizándolas como instrumento político para alcanzar sus objetivos.
La historia también enseña que esa conducta sólo puede ser exitosa si no conduce a la guerra, es decir, si los intereses en juego no son de una importancia vital para el actor o los otros actores desafiados, de manera que, frente al castigo implícito o posible, estos últimos se resignan a ceder ante las presiones o demandas recibidas.
Aun cuando en la crisis la condición definitoria es el no empleo de la fuerza, o su empleo limitado, la previsión de su empleo siempre debe estar presente. Del mismo modo, siempre estará presente el riesgo de que, por muchas y diferentes razones, la situación no se pueda revertir y escale hacia el uso generalizado de la fuerza militar. Precisamente, uno de los rasgos más importantes de la crisis es el grado de incertidumbre que produce, en cuanto a sus efectos, resultados, término o escalada.
El uso del concepto de crisis, con toda su complejidad, y la metodología de manejo que lleva asociada, requiere de una coherencia y unidad de criterio conceptual en todos los niveles de la conducción de la Defensa. En el nivel estratégico es básico, además, contar con normas de comportamiento y reglas de enfrentamiento claras y bien definidas.
3.2. La Guerra
La guerra es un conflicto en que están amenazados los intereses vitales de un país. Es el más extremo de los conflictos y compromete la acción de todo el potencial del país.
La guerra no surge intempestivamente, sino que suele ir precedida de una situación de crisis. La falta de acuerdo en una situación de crisis puede conducir a una escalada y ésta llegar al empleo generalizado de la fuerza para lograr los fines perseguidos.
En la guerra, adquiere relevancia el uso de la fuerza militar como elemento central del esfuerzo bélico de un país una vez iniciadas las hostilidades. En definitiva, el papel de las Fuerzas Armadas no es otro que quebrantar la voluntad de lucha de las fuerzas adversarias, lo que puede lograrse por su derrota total o por colocarlas a una condición tal que torne inútil para ellas proseguir la lucha.
RECUADRO 7
CONVENCIONES RELATIVAS AL TERRORISMO INTERNACIONAL
- Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, Nueva York, diciembre de 1997 (R: 13 de septiembre de 2002).
- Convenio Internacional para reprimir la financiación del terrorismo, Nueva York, diciembre de 1999 (R: 10 noviembre de 2001).
- Convención Interamericana para la Prevención y Eliminación del Terrorismo, Barbados,
firmada el 3 de junio de 2002.
b) Acuerdos de los cuales Chile es parte desde 1974 - Convención sobre las Infracciones y Ciertos Actos Cometidos a Bordo de las Aeronaves, Tokio 14 de septiembre de 1963 (AD: 24 de enero de 1974).
- Convención para la Represión del Apoderamiento Ilícito de las Aeronaves, La Haya, 16 de diciembre de 1970 (R: 2 de febrero de 1972).
- Convención para la Represión de Actos Ilícitos contra la Seguridad de la Aviación Civil, Montreal, 23 de septiembre de 1971 (AD: 24 de febrero de 1974).
- Convención sobre la Prevención y el Castigo de Delitos contra Personas Internacionalmente Protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, Nueva York, 14 de diciembre de 1973 (AD: 21 de enero de 1977).
- Convención Internacional contra la Toma de Rehenes, Nueva York, 18 de diciembre de 1979 (R: 12 de noviembre de 1981).
- Convención para la Protección Física de Materiales Nucleares, Viena, 26 de octubre de 1979 (R: 27 de abril de 1994).
- Protocolo para la Represión de los Actos Ilícitos de Violencia en los Aeropuertos que Presten Servicios a la Aviación Civil Internacional, Montreal, 24 de febrero de 1988 (R: 15 agosto de 1989).
- Convención para la Represión de Actos Ilícitos contra la Seguridad de la Navegación Marítima, Roma 19 de marzo de 1988 (R: 22 abril de 1994).
- Protocolo para la Represión de Actos Ilícitos contra la Seguridad de las Plataformas Fijas Emplazadas en la Plataforma Continental, Roma, 10 de marzo de 1988 (R: 22 abril 1994).
- Convención sobre la Marcación de Explosivos Plásticos para los Fines de Detección,
Montreal, 1 de marzo de 1991 (R: 2 agosto de 2000).
AD: Adhesión. R: Ratificación.
a) Acuerdos suscritos por Chile a partir del año 2001
[16] Para el caso de Chile, véase Parte I, Capítulo I. [ir] [volver]
[17] El “manejo de crisis” es un método de solución para enfrentar situaciones que, pudiendo escalar con magnitudes variables, no lleguen al uso generalizado de la fuerza militar.[volver]
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