En 1997 el análisis internacional se realizó teniendo todavía como marco de referencia el término de la Guerra Fría y como fenómeno emergente el de la globalización. Sin embargo, al iniciarse el siglo XXI la característica más importante del sistema internacional es la consolidación del proceso de globalización, el que en los últimos años ha comenzado a introducir modificaciones políticas y estratégicas de carácter cualitativo. Algunas de estas transformaciones son las siguientes:
1. DIVERSIFICACIÓN DE LOS ACTORES DE LA SEGURIDAD INTERNACIONAL
La globalización ha diversificado el tipo de actores del sistema internacional, antes limitado a los estados. La transnacionalización y globalización de la economía, y el consecuente incremento de las transacciones de personas, bienes e información, han creado las condiciones para que las empresas, organizaciones no gubernamentales animadas por los más diversos propósitos, e incluso las personas, se hayan consolidado como sujetos con una creciente capacidad de acción en las esferas internacionales, cuestión que tiene consecuencias en el ámbito de la seguridad y de la Defensa.
1.1 Los Agentes Económicos
La consolidación de mercados que operan globalmente ha permitido a diversos agentes económicos, particularmente a las empresas, adoptar decisiones de manera relativamente autónoma, y en tiempo real, que inciden directamente en el sistema internacional. Entre otros efectos, la globalización económica ha estimulado la desregulación de las relaciones económicas internacionales, lo que se ha traducido en un impulso a los procesos de integración. Estos procesos, a su vez, han estimulado un incremento de la cooperación entre los estados involucrados en diferentes ámbitos de actividad —incluido el de la Defensa—, introduciendo consecuentemente cambios en las relaciones políticas entre ellos. Esta tendencia se halla en casos como los de América del Norte, de la Unión Europea, de África del Sur, de América Central y de América del Sur.
1.2 La Sociedad Civil
Diversas expresiones de la sociedad civil, con distinto grado de desarrollo orgánico, se han consolidado también como actores internacionales. Organizaciones No Gubernamentales (ONG) preocupadas de variados temas han desarrollado capacidad para crear agendas políticas internacionales e influir en la toma de decisiones de los estados, sea de manera formal, a través de su participación en las instituciones internacionales, o informal, mediante acciones directas. La actuación de las ONG puede, asimismo, tener efectos directos e indirectos en el ámbito de la seguridad internacional y la Defensa, ya sea a nivel global como a nivel regional o nacional. Por ejemplo, el rol de las ONG fue decisivo para la aprobación, en 1997, de la Convención Sobre la Prohibición, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y Sobre su Destrucción.
2. MODIFICACIÓN DE LOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL
Los conceptos de seguridad internacional fueron construidos a partir del hecho que, hasta hace unos años, el único actor con capacidad de acción política real en el sistema internacional era el Estado. Con la consolidación del proceso de globalización y el surgimiento de nuevos actores internacionales la concepción estado-céntrica de la seguridad internacional ha experimentado cambios en algunos de sus supuestos básicos: el Estado ha dejado de ser el objeto exclusivo de seguridad; ahora existen otros demandantes de seguridad que no son el Estado. De aquí que, desde hace un tiempo, la comunidad internacional haya emprendido el esfuerzo de revisar los conceptos de seguridad internacional y desarrollar nociones que se hagan cargo de nuevas realidades. En esta línea se inscribe, por ejemplo, el debate en torno a la seguridad humana, concepto inicialmente acuñado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1994.[8]
3. EL ESTADO COMO REGULADOR Y ARTICULADOR DEL PROCESO DE GLOBALIZACIÓN
Es particularmente importante reivindicar y precisar la importancia del Estado en el contexto de la globalización. Pese a que ya no tiene el ejercicio monopólico de la política internacional, que su poder relativo ha decrecido y que el uso de la fuerza ha disminuido como recurso para resolver algunos tipos de conflicto en un marco de creciente interdependencia, el Estado mantiene características fundamentales:
4. DESARROLLO DE REGÍMENES DE GOBERNABILIDAD GLOBAL
Frente al nuevo escenario internacional que se ha ido conformando durante los últimos años, los gobiernos han respondido con la reformulación de los conceptos y prácticas que aplican en la política internacional, especialmente en el ámbito de la seguridad. Sin embargo, a medida que este proceso se profundiza, han comenzado a perfilarse algunos tipos comunes de respuesta: por ejemplo, la tendencia a favorecer una mayor cooperación internacional, especialmente en el ámbito de las Naciones Unidas y de las organizaciones regionales. Si esta tendencia es apoyada adecuadamente por los estados puede contribuir a la seguridad internacional, incluso a pesar de que a veces las asimetrías que se observan en las capacidades de los estados interesados en la cooperación la tornan difícil.
En el ámbito inter-estatal del conflicto internacional (la “agenda tradicional”), las instituciones internacionales de carácter cooperativo se han ido consolidando como herramientas eficaces para encararla. Los ejemplos que señalan esta tendencia son numerosos, pero de manera especial destacan los acuerdos estratégicos entre Rusia, Estados Unidos y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).[9]
En el caso de la “nueva agenda de seguridad”, compuesta por elementos en general derivados del proceso de globalización, ha ocurrido algo similar. En efecto, si bien se trata de problemas de naturaleza diferente —en general, se trata de amenazas de carácter no estatal y de alcance transnacional—, las respuestas más eficientes también han sido aquellas basadas en la profundización de la cooperación internacional, lo que ha sido particularmente claro en el caso de la lucha internacional contra el terrorismo.
En resumen, el proceso de globalización ha tenido hasta ahora un resultado aparentemente paradójico, ya que, por una parte, aunque ha restado capacidad al Estado para el ejercicio monopólico de la política internacional, también ha fortalecido su papel en aquello en que sigue siendo un actor único e irremplazable; y, por otra parte, pese a generar condiciones para la aparición de “amenazas asimétricas”, ha igualmente reforzado la importancia de los regímenes internacionales de cooperación en aquellas áreas en las cuales la cooperación resulta de interés para los estados. Durante este período, parte importante de la política internacional continúa estando radicada en la gestión estatal, pero los regímenes internacionales se han expandido de manera relativamente proporcional al incremento de la globalización y de una agenda internacional más compleja y diversa que requiere de coordinación entre los gobiernos. De esa manera, los regímenes internacionales se han comenzado a articular como instituciones mediante las cuales los estados intentan, con diferentes grados de éxito, dotar de gobernabilidad al proceso de cambios en el escenario internacional.
5. UNA MAYOR DEMANDA SOBRE LAS OPERACIONES DE PAZ DE LA ONU
La necesidad por cooperación internacional ha generado crecientes demandas sobre la ONU para cumplir con la misión fundamental de mantener la paz en el mundo que le otorga su Carta fundacional, firmada en la ciudad de San Francisco (EE.UU.), en 1945, por diversos países, Chile entre ellos.
Durante medio siglo, la estructura de la ONU estuvo fundamentalmente orientada a reaccionar frente a situaciones que requerían del mantenimiento de la paz. En el transcurso del tiempo, y particularmente a partir de la década de los 90, ha debido iniciar una reforma de su organización para responder al incremento de la demanda por operaciones orientadas a establecer o imponer la paz, cuestión que supone capacidades políticas y militares diferentes y evidentemente superiores. Esta reorientación exige fortalecer la legitimidad de las Naciones Unidas como la única institución aceptada por la comunidad internacional para utilizar la fuerza en la resolución de los problemas de seguridad internacionales bajo las normas descritas en su Carta fundacional.
Las nuevas demandas que se plantean al mecanismo de operaciones de paz de la ONU requieren soluciones orgánicas y objetivos más complejos, ya que suponen un tránsito desde operaciones militares de interposición entre partes beligerantes que han acordado la paz, o la verificación del cese al fuego, que son relativamente simples, hacia operaciones de imposición de la paz con reglas de enfrentamiento distintas y que muchas veces consideran también el objetivo de construcción del Estado. La misma organización de la ONU para mantener la paz y la seguridad internacionales se ha hecho más compleja, hasta devenir una sofisticada y enorme red de toma de decisiones políticas, político-estratégicas y estratégicas, así como de manejo de crisis; decisiones y acciones que requieren una creciente y más eficiente coordinación política y militar dentro de la ONU y entre ésta y los países participantes, considerando también la participación y coordinación de actores provenientes de instituciones internacionales, de organizaciones civiles transnacionales e, incluso, de los medios de comunicación.[10]
[8] Véase Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre Desarrollo Humano 1994. Sobre la posición chilena en materia de seguridad humana, véase la Parte I, Capítulo II. [ir] [volver]
[9] Estados Unidos y Rusia firmaron un tratado de desarme de los arsenales nucleares estratégicos el 14 de mayo de 2002. El 28 de mayo de 2002 se firmó la incorporación de Rusia al nuevo Consejo formado entre este país y la OTAN. [volver]
[10] Sobre la política del Estado de Chile en materia de participación en operaciones de paz de la ONU, véase Parte III, Capítulo 2. [ir] [volver]
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