"Profesionalidad", y "control civil" es la particular combinación de elementos que en 1957 Huntington introduce en la discusión: dos conceptos que actuando juntos han de impedir la intervención de los militares en la política. ¿Pero qué se entiende por "profesión"?, ¿qué se entiende por "control civil"?, ¿realmente es la combinación de estos elementos lo que la sociedad necesita para asegurar que la voluntad de la mayoría en las decisiones colectivas no sea condicionada por los militares?
Ésta ha sido sin duda la discusión más importante que los teóricos de las relaciones civiles-militares han desarrollado desde hace ya más de cuarenta años, y que en cierta manera, ya más recientemente, ha sido seguida por el debate sobre la crisis de las relaciones civiles militares en los Estados Unidos, y por el estudio que coordinado por Peter Feaver, y Richard Kohn "The GAP between the military and civilian society" ha contado con la práctica mayoría de estudiosos americanos del área, que se concentran para presentar sus conclusiones en octubre de 1999 en "The conference on the Military and Civilian Society" organizada por el Triangle Institute for Security Studies en Cantigny Estate, Wheaton, Illinois90.
Este capítulo presenta una síntesis del debate originado en torno a los conceptos planteados por Huntington. Para ello primero se analiza con detalle el trabajo de este autor, para después trabajar también con relativo cuidado la réplica que Morris Janowitz le presenta en 1960. Éstos han sido los dos paradigmas dominantes en el área, como reconoce Peter Feaver, que los califica como los decanos de las relaciones civiles-militares, y habla de ellos como de los dos pilares de este tipo de estudios91. Por la razón de su importancia se hace un resumen lo más completo posible, que viene precedido por la inmediata reacción que tienen sus contemporáneos, tanto en las instituciones militares como en la academia, a través de la consulta de las críticas aparecidas en las principales revistas profesionales estadounidenses.
El espíritu con el que se va a tratar este análisis obedece a la advertencia de Sam Sarkesian92 que afirma que hay que tener en cuenta la diferente perspectiva científica de Huntington y Janowitz: la ciencia política enfoca a Huntington directamente en el funcionamiento del sistema político, y en el papel de los militares en ese sistema; y Janowitz está principalmente interesado en el carácter político-social de la profesión, y en cómo afecta a la Institución. En palabras de Sarkesian "ambos lanzan sus conclusiones desde este punto de vista. Esto no significa quitarle hierro al desacuerdo básico entre el militar apolítico de Huntington, y el concepto de fuerza policial (constabulary force) de Janowitz. Sin embargo articular esos desencuentros sin reconocer la naturaleza complementaria de los enfoques es errar y no entender las contribuciones de ambos autores".
Una vez presentados los dos autores de referencia y sus teorías, se desgranan los debates particulares que se derivan, y que tratan de responder a las preguntas apuntadas al inicio de este capítulo. Éstos han tenido su origen en las sugerencias y las inquietudes despertadas a partir de Huntington, y Janowitz, y básicamente reflejan las preguntas claves que se ha realizado en el área de las relaciones civiles-militares hasta el momento actual: la profesionalidad, el control civil y la intervención militar.
El concepto de profesionalidad ha generado una abundante discusión que se resume presentando las opiniones que Bengt Abrahamson publica en "Military Professionalization and Political Power", Charles Moskos en "From Institution to Occupation"93, Moshe Lissak en "Convergence and Structural Linkages Between Armed Forces and Society"94, y Sam Sarkesian en el ya citado "Two conceptions of Military Professionalization".
La polémica en torno al concepto del "control civil" se trata utilizando fundamentalmente las aportaciones realizadas por Peter Feaver en sendos artículos, el ya citado de 1995 "The Civil-Military Problematique: Huntington, Janowitz, and the Question of Civilian Control" y el posterior de 1998 "Crisis as Shirking: An Agency Theory Explanation of the Souring of American Civil-Military Relations"95, y la realizada por Richard Kohn en "How Democracies Control the Military"96.
En cuanto a la pregunta sobre si la combinación de estos elementos es suficiente para limitar la intervención de los militares en la política, se aborda con más amplitud las opiniones del estudio clásico de 1972, también citado anteriormente, de Samuel Finer "The Man on the Horseback: The Role of the Military in Politics", y la categorización que Robin Luckham planteó en 1971 en su artículo "A Comparative Typology of Civil-Military Relations"97.
Samuel P. Huntington: El soldado y el Estado. La Divergencia
Peter Feaver afirma que este libro de Huntington98 sigue siendo el libro con más influencia en el análisis de las relaciones civiles-militares en los Estados Unidos, "en parte gracias a su riqueza, e iluminadora influencia, y también en parte porque los militares americanos, quienes defienden muchas (aunque no todas) de sus conclusiones generales, han hecho de esta la pieza central de su formación en relaciones civiles-militares."99
Efectivamente las críticas aparecidas en las revistas militares de la época100 son muy positivas, y utilizadas para reivindicar la autonomía militar101. El capitán Martineu en Military Affairs habla de un importante libro "el más original y provocativo estudio de relaciones civiles militares nunca intentado"102. Este comentarista afirma que el libro ha provocado la ira de ciertos intelectuales liberales que han insistido en que los líderes y las instituciones liberales deben adherirse al máximo a los ideales liberales, en lugar de hacerlo a la tradicional ética militar. En su opinión este libro debe ser leído con calma "particularmente por aquellos que se han sentido frustrados y poco apreciados en sus carreras de servicio a la nación". Los puntos que destaca del estudio de Huntington son la fuerte defensa de la ética militar, que normalmente es criticada, y del profesional que se guía por ella; el que el liberalismo predominante en los Estados Unidos es contrario a esa ética, está obsoleto y es peligroso en la guerra fría; y que el control civil objetivo es esencial.
El general de la fuerza aérea Dale O. Smith en The Air Power Historian también reacciona con entusiasmo afirmando que este es el libro más iluminador y objetivo nunca escrito en teoría de relaciones civiles-militares, felicitando a Huntington por tener el valor de romper con muchos prejuicios antimilitaristas103. A pesar de este reconomiento el general Smith afirma que Huntington ha caído en algunas simplificaciones y ha dejado algunas preguntas sin responder. Simplifica cuando afirma que la habilidad central de la profesión militar es gestionar la violencia, ya que lo que tiene que gestionar el militar es la guerra, y la guerra no siempre es violenta, -de hecho un principio del militar profesional es usar la menor violencia posible-. En su opinión simplifica también cuando afirma que todos los militares son conservadores, ya que por ejemplo Eisenhower era liberal104, y eso no significa que olvidase sus valores militares. Las preguntas que el autor ha dejado sin responder, según el general, son el porqué de la necesidad del control civil, hasta donde debe llegar éste, el porqué de civiles en Defensa105 si el control es el del ejecutivo y el del legislativo, y el porqué no son idóneos los profesionales militares para puestos políticos no militares. ¿Están menos capacitados, son peligrosos? En su opinión a pesar del esfuerzo de Huntington todavía sigue teniendo una serie de prejuicios hacia los militares.
El resto de críticas publicadas en revistas militares siguen en la misma línea de aceptación y elogio de Huntington, y de señalar la importancia de la profesionalidad, y de la ética militar. Destaca también con sus comentarios el coronel Wiener en Army que señala especialmente los problemas que la separación de poderes estadounidense crea en el control de los militares, que insiste en las virtudes que Huntington señala que ha de tener un secretario de defensa, y que deja caer elegantemente la cita de Huntington sobre lo que la sociedad tiene que aprender del orden que se vive en las academias militares106.
La academia también reseña ampliamente el trabajo del entonces joven profesor de Harvard.107 Las críticas en este caso no son tan elogiosas como las elaboradas por los militares. La mayoría de ellas alaban el gran trabajo realizado por Huntington, pero al mismo tiempo afirman que la ideología destilada en el estudio complica la aceptación por muchas personas de la obra.
La crítica más favorable es la publicada por Van de Velde en Public Opinion Quarterly.108 Este ex militar con más de 20 de años de servicio en el ejército es también profesor de Princeton. En su opinión este trabajo es apasionante, y muy sugerente sobre todo en lo que hace referencia a la mentalidad militar. Este crítico plantea claramente el que es el principal punto en el que el resto de analistas se fijan: la tensión en la relaciones entre civiles y militares en los Estados Unidos, que viene del tradicional conflicto entre el liberalismo de la sociedad, y el realismo conservador del profesional militar que está fuera de la sociedad. Por otra parte coincide con el autor en el peligro que supone para la profesionalidad el que los militares participen en política. Un ejército politizado en beneficio de una facción supone un problema para la seguridad el Estado, y quizá la profesionalidad puede evitar que los militares intervengan en la línea de decisión en un momento peligroso ante la amenaza por la guerra total como el que estaban viviendo entonces.
El resto de comentaristas no son tan considerados, a pesar de que valoran algunas partes del estudio. Gordon Craig en The American Historial Review afirma "uno no tiene que estar de acuerdo con sus conclusiones para apreciar lo extensivo de su investigación, la actualidad de sus datos, la profundidad de su análisis, y la claridad de su estilo"109. A parte del brillante análisis histórico de Huntington, y de que en ocasiones es "estimulante", éste también es "simplista" y a veces "desesperante". Craig confirma que este es un libro que ha levantado muchas críticas. ¿Qué modelo de relaciones civiles-militares es compatible con los valores estadounidenses? Albert Norman en Political Science Quarterly afirma que es un libro provocativo, y que no da una solución para los problemas presentados en la guerra fría110; critica el que Huntington afirme la incompatibilidad de liberalismo, y los militares, que tilde al liberalismo de inadecuado y obsoleto, y que idealice la vida y la ética militar. De la misma manera Robert Hilsman en The American Political Science Review discute afirmaciones que se encuentran en este libro111, y Howard White en Midwest Journal afirma que el liberalismo no es un obstáculo para unas buenas relaciones civiles-militares, y que es discutible la identificación entre conservadurismo y ética o mentalidad militar ¿Hasta dónde nos lleva el autonomismo militar?112. Finalmente todos ellos critican expresamente la recomendación que hace Huntington sobre la necesidad de que la sociedad imite el orden y la serenidad de West Point.
Contexto y Premisas de El soldado y el Estado
Lo primero que Samuel Huntington hace es situar a las Fuerzas Armadas, y al estudio de las relaciones civiles-militares en el contexto de las políticas del Estado. Así la política militar para este autor es una de las componentes de la política de seguridad nacional, junto con la política de seguridad interna, y la derivada de las amenazas que a largo plazo se derivan de cambios económicos, demográficos o políticos. Esta política de seguridad militar representa las actividades diseñadas para minimizar o neutralizar el esfuerzo de otras naciones por debilitar la propia nación. El instrumento de acción de esta política son las Fuerzas Armadas que normalmente actúan fuera del territorio nacional113.
Por otra parte las relaciones entre los civiles y los militares forman parte del nivel institucional de la política militar: el modo en que el nivel operativo de la política se formula y ejecuta. "
Asienta su teoría sobre dos premisas básicas. Por una parte da por supuesto que las relaciones entre civiles y militares deben estudiarse como un sistema compuesto por elementos interdependientes. Los componentes principales de ese sistema son la posición estructural de la institución militar en el gobierno, el papel informal y la influencia de los grupos militares en la política y la sociedad, y finalmente la naturaleza de las ideologías correspondientes a los grupos militares y no militares. De esta forma cualquier sistema de relaciones entre civiles y militares implica un equilibrio complejo entre estos factores.
La segunda de estas premisas es que partiendo de unas ideas previas respecto de la naturaleza y el fin de las instituciones militares, es posible definir un tipo particular de equilibrio que el autor bautiza como "control civil objetivo". Este equilibrio lleva al máximo la seguridad militar. Utilizando este patrón es posible analizar el nivel hasta el cual el sistema de relaciones entre los civiles y los militares de cualquier sociedad tiende a reforzar o debilitar la seguridad militar. Así mismo es también posible sugerir los cambios en los componentes del sistema necesarios para acercarse más a ese equilibrio de "control civil objetivo"114.
La profesión y la ética militar
El centro de la cuestión es la relación del cuerpo de oficiales con el Estado. Este cuerpo profesional es el elemento de dirección activa de la estructura militar, y el responsable de la seguridad militar de la sociedad. Por su parte el Estado es el elemento de dirección, y el responsable de la distribución de los recursos. La esencia del conflicto tiene su origen en el equilibrio de las fuerzas que configuran las instituciones militares en la sociedad: un imperativo funcional surgido de las amenazas a la seguridad de la sociedad o bien un imperativo social localizado en los grupos, ideologías e instituciones sociales predominantes dentro de ésta. La característica principal del moderno cuerpo de oficiales es que es un cuerpo profesional con unas distinciones particulares, definidas por los que a su juicio constituyen los trazos generales de cualquier profesional: maestría, responsabilidad y corporativismo, a continuación muestra como el militar cumple esos condicionantes115.
Por una parte, el profesional es un experto con un conocimiento y una habilidad especializada, y su maestría se logra sólo por medio de una prolongada educación y experiencia; el militar es un oficial especialmente experto en dirigir la aplicación de la violencia bajo ciertas condiciones prescritas. Por otra, el profesional es un experto que ejerce la práctica, trabaja en un contexto social y desempeña un servicio que es esencial para el funcionamiento de la sociedad. La responsabilidad de servir y la consagración a su habilidad constituyen su motivación; el comportamiento del militar en relación con la sociedad está guiado por una conciencia de que su habilidad sólo puede ser utilizada para fines aprobados por la sociedad a través de su agente político que es el Estado. Finalmente los miembros de una profesión comparten un sentido de unidad orgánica y de conciencia de sí mismos como grupo distinto. Este sentido colectivo tiene sus orígenes en la prolongada disciplina y entrenamiento necesarios para la ideoneidad profesional; la profesión militar es una profesión pública burocratizada. Por lo común el militar, vive y trabaja separado del resto de la sociedad, y ello se simboliza con uniformes e insignias de rango. Además lo militar es tanto una profesión cuanto una organización burocrática, en la que los niveles de idoneidad se marcan por una jerarquía de rangos, y los deberes se indican por una jerarquía de cargos116.
Para Huntington sólo a partir del siglo XIX puede empezarse a hablar de profesión militar ya que es entonces cuando los oficiales empiezan a adquirir una técnica especializada. Hasta el siglo XVII el oficial básicamente es un empresario que arma una compañía de hombres cuyos servicios pone en venta. Las características básicas de estos ejércitos mercenarios son su individualismo, su falta de disciplina y de espíritu corporativo, y la ausencia de responsabilidad. En busca del provecho sólo se organizan en momentos ocasionales. A partir del siglo XVII se consolidan los ejércitos de aristócratas, que organizan los monarcas nacionales ante la necesidad de contar con fuerzas permanentes que protejan sus dominios y apoyen el gobierno. La aristocracia monopoliza los cargos directivos, y convierte la guerra en un pasatiempo, en el que busca honor y aventura. Se llega a la determinación de que únicamente los aristócratas tienen virtudes como la lealtad, o el coraje, expulsándose sistemáticamente a los elementos burgueses del cuerpo de oficiales -excepto algunos casos excepcionales en las armas técnicas-.
El origen de la profesionalidad militar data según este autor de un decreto de 6 de agosto de 1808 del gobierno prusiano117. Este documento regula el nombramiento de oficiales militares, y señala la importancia de la educación y del conocimiento profesional de los militares aboliendo cualquier distinción de clase. Tras las Guerras Napoleónicas la mayoría de las naciones europeas siguen esta tendencia estableciendo instituciones de educación militar inicial, y relajando las prohibiciones al ingreso en el cuerpo de oficiales. Avanzado el siglo se crean los estados mayores generales, y las instituciones educativas militares, lográndose en 1875 que los elementos básicos de la profesionalidad se hayen presentes en la mayoría de países europeos. La especialización tecnológica, el nacionalismo competitivo, el conflicto entre la democracia y la aristocracia y la presencia de una autoridad legítima estable son los factores determinantes que influyen en la consolidación de la profesionalidad militar, que se basa en la suposición de que el genio es superfluo e inclusive peligroso, y en que la confianza ha de depositarse en hombres promedio que han llegado al éxito por medio de la educación superior, la organización y la experiencia.
Huntington atribuye al prusiano Clausewitz la fundamentación teórica de la nueva profesión118. La guerra no es sino la continuación del conflicto político, siendo la subordinación del punto de vista político al militar irracional, pues la política es la que crea la guerra. La facultad inteligente es la política, y la guerra sólo el instrumento. Clausewitz justifica teóricamente el control civil, ya que el soldado en este esquema tiene que estar subordinado al estadista: la función del militar es advertir al hombre de estado respecto a que perciba cuidadosamente los límites de su fuerza militar al formular metas y compromisos. Al final, no obstante, la decisión política es la que debe predominar.
Una vez definido el militar como un profesional Huntington trata de acercarse a lo que él llama la ética militar. En su opinión el constante desempeño de cualquier función profesional da origen a una mentalidad profesional119. La mentalidad militar, en este sentido, consiste en los valores, actitudes y perspectivas que son naturales al desempeño de la función militar profesional, y cualquier grupo de oficiales se adhiere a esta ética sólo en la medida en que está configurada por imperativos funcionales más que sociales. Según Huntington si no hay alteración básica en la naturaleza propia de la profesión militar, no lo habrá en el contenido de la ética que es su expresión intelectual. La ética militar, en consecuencia, es un patrón constante por el cual es posible juzgar la profesionalidad de cualquier grupo de oficiales en cualquier momento y lugar120.
La profesión militar presupone intereses humanos en conflicto y el uso de la violencia para hacer que tales intereses avancen. En consecuencia, la ética militar considera al conflicto como el modelo universal en toda la naturaleza y ve a la violencia arraigada en la naturaleza del hombre. El egoísmo humano lleva a la lucha, y la debilidad del hombre hace que el conflicto dependa de la organización, la disciplina y el liderazgo.
El enfoque militar respecto de la política nacional refleja la responsabilidad profesional de la seguridad militar del Estado. Esta responsabilidad guía a los militares: 1) a considerar al Estado como la unidad básica de organización política; 2) subrayar la naturaleza constante de las amenazas a la seguridad militar del Estado y la constante posibilidad de guerra; 3) a subrayar la magnitud e inmediatez de las amenazas de seguridad; 4) a favorecer el mantenimiento de fuerzas armadas fuertes, variadas y listas; 5) a oponerse a la ampliación de los compromisos estatales y a que el Estado se involucre en la guerra, excepto cuando la victoria se asegure. Y les compromete en tres niveles: 1) una función representativa de reclamar seguridad, que les obliga a mantener informado al Estado sobre lo que considera necesario para la seguridad mínima militar; 2) una función asesora, que les faculta a analizar e informar de las implicaciones de cursos alternativos de acción estatal desde punto de vista militar; y 3) una función ejecutiva, que les legitima a poner en práctica las decisiones estatales respecto a la seguridad militar121.
Estas características, responsabilidades y compromisos llevan a que Huntington llegue a las siguientes conclusiones respecto a la profesión militar: 1) La política está más allá del alcance de la competencia militar, y la participación de oficiales militares en la política socava su profesionalidad, reduciendo su competencia profesional; 2) La profesión militar existe para servir al Estado. Para que desempeñe su función, cada nivel dentro de ella debe ser capaz de ordenar la obediencia instantánea y leal de los niveles subordinados. Sin estas relaciones, la profesionalidad militar es imposible; 3) Un cuerpo de oficiales sólo es profesional en la medida en la cual su lealtad es fiel al ideal militar. Las fuerzas más eficaces y el cuerpo de oficiales más competentes son aquellos que están motivados por estos ideales más que por metas políticas o ideológicas. Sólo si están guiados por ideales militares las Fuerzas Armadas son servidores obedientes al Estado y el control civil está asegurado.
El resumen de Huntington insiste en que la ética militar es realista y conservadora, y en que sólo existe un tipo posible de comportamiento militar. La existencia de la Institución militar y su relación con el Estado sólo se justifica en términos de profesionalidad, y de servicio al Estado. En el caso de que esa relación no se ajuste a estos patrones se está ante una desviación, y no se puede hablar ni de profesionalidad, ni de "control civil objetivo"122.
Control civil subjetivo en oposición al Control civil objetivo
El que la profesión militar esté al servicio del Estado, y no de intereses partidistas particulares, presupone que existe una profesión militar funcionando tal y como este profesor estadounidense ha definido, y que el Estado dispone de unos mecanismos legítimos de gobierno según el modelo democrático occidental, que además respetan los principios inmutables de la profesión. Esta actividad profesional no depende así de la voluntad mayoritaria de los ciudadanos -que es subjetiva-, sino de la propia esencia objetiva a la que el autor llega después de un riguroso análisis.
Para el modelo ideal de Huntington tampoco existe la posibilidad teórica de una dirección profesional militar del Estado, o de una influencia de este cuerpo sobre determinadas áreas de la gobernación. En ese caso la ruptura con la ética profesional hace que los militares actúen como un grupo civil partidista más, y sus miembros lo hagan a nivel personal123.
En opinión de Huntington hasta hace poco tiempo el control civil sólo ha existido en el sentido subjetivo. Era la única forma posible en ausencia de un cuerpo de oficiales profesionales. El surgimiento de la profesión militar transforma el problema de las relaciones entre los civiles y los militares complicando el esfuerzo de los civiles para llevar al máximo su poder sobre los militares.
Se habla de control civil subjetivo si el poder social que influye sobre la Institución Militar es monopolizado por uno de los distintos grupos de la sociedad, sean éstas instituciones gubernamentales particulares, clases sociales, o formas constitucionales particulares: sea la Corona, la aristocracia, la burguesía, o la democracia -en la que también los militares pueden socavar el control civil y adquirir gran poder político a través de los instrumentos legítimos-. Así no es necesariamente cierto que el control civil se identifique con la democracia, y el control militar con el gobierno absoluto o totalitario. Tras el espíritu de esta afirmación se esconde la idea de que la llamada dictadura militar representa la dictadura de un grupo de civiles, independientemente de que éstos sean militares, o hayan sido apoyados por militares. Al apartarse de la ética profesional, no están actuando como militares, sino como una parte de la sociedad que se impone sobre el resto utilizando la fuerza armada.
El control civil objetivo es llevar al máximo la profesionalidad militar, y logra su objetivo militarizando a los militares, y convirtiéndoles en el instrumento del Estado. Su esencia es el reconocimiento de la profesionalidad autónoma. Este tipo de control logra el fin primordial de cualquier sistema de control civil al minimizar el poder militar, y permite que la fuerza esté lista para llevar adelante los deseos de cualquier grupo que asegure la autoridad legítima dentro del Estado. Así se asegura de la mejor manera la seguridad militar de la Nación. No obstante, afirma el autor, el logro del control civil objetivo se ha visto perjudicado por la tendencia de muchos civiles a concebir todavía el control civil en términos subjetivos, y no estar dispuestos simplemente a aceptar un cuerpo de oficiales políticamente neutral124.
Huntington se plantea las condiciones en la que es probable llevar al máximo la profesionalidad militar y el control civil objetivo. Afirma que la respuesta depende de la relación entre los dos niveles de las relaciones entre civiles y militares. En el nivel del poder, el tema clave es el poder del cuerpo de oficiales respecto de los grupos civiles dentro de la sociedad. En el nivel ideológico, el tema clave es la compatibilidad de la ética militar profesional con las ideologías prevalecientes en la sociedad
¿Cómo mide los diferentes niveles de poder? Propone un marco para medir tanto la autoridad formal, como la influencia informal dependiendo del grado y del alcance. Respecto a la autoridad formal dice que hay que distinguir de mayor a menor grado si nos enfrentamos a un régimen de soberanía militar, de independencia militar, de subordinación a una Institución como la monárquica, o de subordinación a la estructura gubernamental. Respecto a la influencia propone diferentes variables a analizar: las relaciones con grupos civiles particulares (de clase, geográficas, industriales, etc..), los recursos del PNB destinados a la defensa, las interpenetraciones de poder con otros grupos (gradación de militares en puestos civiles, a civiles en puestos militares). Todos estos factores dan la dimensión del poder de los militares en la sociedad.
En relación a la ética profesional que Huntington califica de concreta, permanente y universal; la contrasta con cuatro éticas civiles o ideologías. El liberalismo es antimilitar en el sentido que choca con los principios básicos de lo militar; subraya el individualismo, la razón, la libertad y piensa que los profesionales militares son peligrosos, retrasados, incompetentes, y despectivos respecto a la importancia de la economía, la moral y la ideología; desde su punto de vista los ejércitos de ciudadanos son los adecuados para ir a la guerra. El fascismo es también una ideología antimilitar ya que glorifica la lucha, idealiza románticamente la guerra, e idolatra el poder; el fascista lucha por el hecho de luchar, y cree en los ejércitos masivos; todos los ciudadanos son soldados. El marxismo es antimilitar también. Parte de la idea de que el hombre es bueno. No reconoce los valores y formas militares universales, la fuerza militar está determinada por los intereses de clase para los que está luchando. El conservadurismo es básicamente similar a la ética militar; sólo el conservador no tiene un modelo político-ideológico que imponerles a las Fuerzas Armadas, ya que existe una similitud y compatibilidad natural125.
La realización del control civil objetivo depende del logro de un equilibrio adecuado entre el poder de los militares y la ideología de la sociedad. En una sociedad antimilitar como la liberal, la profesionalidad militar y el control civil se llevan al máximo cuando los militares renuncian a la autoridad y la influencia y llevan una existencia débil, divorciada de la vida general de la sociedad. Si el militar por las exigencias de la seguridad militar, o simplemente por el deseo de poder ha jugado un papel político individual, lo ha hecho rindiendo su perfil profesional. En una sociedad promilitar el poder militar puede ser incrementado hasta un nivel mucho mayor sin convertirse en incompatible con un alto nivel de profesionalidad.
En relación al poder, la profesionalidad y la ideología distingue cinco tipos ideales de relaciones entre civiles y militares: 1) Ideología antimilitar, alto poder político militar y baja profesionalidad; 2) Ideología antimilitar, bajo poder político militar y baja profesionalidad; 3) Ideología antimilitar, bajo poder político militar y alta profesionalidad militar; 4) Ideología promilitar, alto poder político militar y alta profesionalidad militar; 5) Ideología promilitar, bajo poder militar y alta profesionalidad.
El fracaso del "militarismo" no profesional: Alemania y Japón
Huntington escoge estos dos casos para profundizar en su definición de profesionalidad y matizar la opinión de los estadounidenses, que han tendido a clasificar tanto a Alemania como a Japón como naciones militaristas. Las dos naciones derrotadas después de la II Guerra Mundial presentan -si bien por motivos distintos-, la característica común del desequilibrio de las relaciones entre civiles y militares. Militarismo y profesionalidad para este autor son conceptos sinónimos126. Lo correcto es militarizar a los militares reduciéndolos a su mundo. Alemania y Japón no son naciones "militaristas" porque no cultivaron el equilibrio requerido por el control civil objetivo. Sus ejércitos y su relación con sociedad no son ejemplo de lo que debe ser una fuerza profesional que se orienta en función de los principios universales de la ética profesional.
Al estudiar las relaciones entre civiles y militares en Alemania afirma, que probablemente, ningún país ha tenido una variedad más amplia de experiencias: la experiencia imperial muestra los beneficios del control civil; el período republicano demuestra la dificultad de lograr dicho control en medio del caos político; la Primera Guerra Mundial ilustra los desastrosos resultados de que los militares asuman papeles políticos; y el gobierno nazi los resultados catastróficos de que las advertencias militares no se atiendan y los líderes políticos atropellen a los soldados. Por el contrario las relaciones civiles-militares en el Japón permanecen en un modelo relativamente estable desde 1868 a 1945. Los militares siempre juegan un papel importante en la política reflejando una armonía de intereses y mentalidad con el pueblo.
Ajustándose a su esquema teórico Huntington defiende que en Alemania la etapa que va de 1871 a la primera guerra mundial refleja un excelente control objetivo y profesionalidad militar, basado en un alto nivel, y un alcance restringido de autoridad militar; una base amplia y gradualmente cambiante de influencia política militar; y una ideología nacional simpatizante con el conservadurismo. Este equilibrio se destruye gradualmente por la evolución social hasta que finalmente quiebra en la I Guerra Mundial. Alemania hereda de Prusia el cuerpo de oficiales más profesional de Europa. Los militares se dedican a su papel con una autonomía casi completa. Su acceso directo al Káiser mantiene a los políticos fuera de la esfera militar, y éstos se mantienen al margen de la política, excepto en algún caso particular -especialmente entre 1888 y 1897-. Por otra parte la popularidad generalizada de los militares ofrece una base firme para la profesionalidad militar en la medida en que la opinión popular sigue sintiendo simpatía por la ética militar.
El problema se presenta para este equilibrio, cuando la ideología limitada y conservadora de la sociedad da paso a otra nacionalista y agresiva. La belicosidad, la glorificación de la violencia y la guerra reemplazan a los elementos más razonables, idealistas y humanos del espíritu alemán. La nueva ideología socava el equilibrio entre poder y la profesionalidad que había sido la esencia de la existencia del espíritu militar. Hacia finales de la I Guerra Mundial el Estado Mayor dirige el gobierno. Los líderes militares al hacerse primero héroes, y después políticos, abandonan la adhesión a los valores militares, perdiendo su moderación y cautela, y olvidando las viejas doctrinas del control civil. Al perder la guerra todavía reclaman que no se les ha dado el suficiente poder, en un esfuerzo por pasar la responsabilidad a los civiles. A partir de entonces se convierten en un apoyo fundamental del gobierno, y se consolidan como un Estado dentro del Estado, no como un oficio profesional que sirve a un Gobierno. Más tarde se convierten en una facción política más del sistema hasta la llegada de Hitler, que primero pacta con ellos una retirada del mundo político, conservando su autonomía, y facilitando un inicial retorno a la ética militar. Poco después la autoridad de las instituciones militares se ve reducida, dividida y limitada. Se introducen jóvenes oficiales educados en el nazismo, y se elimina a los profesionales mediante depuraciones administrativas, o ejecuciones. La nueva propuesta de ejército quiere mostrar un ejército democrático, ideológicamente motivado que muestre un control subjetivo más que objetivo.
El caso del Japón es sensiblemente diferente. La persistencia histórica del feudalismo influye de una manera determinante en la configuración de los valores. La ética nacional es una síntesis del nacionalismo imperial y del militarismo feudal: autoritaria, etnocéntrica, nacionalista, imperialista, expansionista y belicosa; atribuye un elevado valor al guerrero y a sus virtudes. No existe tensión entre los valores militares y los políticos. Es éste un ejército eminentemente político que aunque presente una tenue cáscara de profesionalidad, carece por completo de espíritu profesional, y presenta valores contrarios a la ética militar.
La mentalidad militar japonesa es subjetiva más que objetiva, comprometida, más que distanciada. Influida por la ideología nacional es difícil para ella analizar una situación militar de forma fríamente realista y científica. Se valora más la formación del espíritu que del intelecto.
La estructura legal de las relaciones civiles-militares es de independencia militar, dependiendo lo militar directamente del emperador. El gobierno está dividido en dos esferas, pero mientras los civiles no pueden entrar en la militar, los militares invaden y determinan la política civil con sus actitudes. Los generales condicionan la formación de gobiernos ante la imposibilidad de eligir gobiernos sin presencia de militares, y ocupando puestos públicos que en teoría corresponden a civiles.
Otro tipo de desequilibrio: los Estados Unidos
El liberalismo como ideología dominante en los Estados Unidos demora la profesionalidad de las Fuerzas Armadas norteamericanas hasta que ya casi se ha completado en Europa, y sitúa el objetivo del control civil en la exclusión de los militares del poder político.
Huntington plantea que el liberalismo es culpable de otro tipo de desequilibrio en las relaciones civiles-militares127. Éste no sólo no entiende ni las instituciones ni las funciones militares sino que además es hostil a ellas. Así el pensamiento norteamericano no considera la guerra como un instrumento de la política nacional. El rechazo de la guerra se basa en la creencia liberal de que los hombres son racionales, y de que, en consecuencia, deben poder llegar a una solución pacífica de las diferencias. Todo lo que es necesario es una educación adecuada, y unas instituciones que medien en los conflictos. El idealismo norteamericano tiende a hacer de toda guerra una cruzada, librada no ya por objetivos específicos de seguridad nacional, sino en favor de principios universales tales como la democracia, la libertad de los mares o la autodeterminación.
El liberalismo es hostil respecto a la profesión militar -las cruzadas deben ser libradas por los pueblos, no por los profesionales-: los militares son vistos como aliados de la aristocracia o del empresariado, como amenaza a la libertad, la democracia, o la productividad. Lo esencial de esta oposición liberal es la sostenida oposición a los valores y requerimientos militares, la insistencia en un pequeño ejército permanente, y un férreo control subjetivo.
Las raíces hay que irlas a buscar a los principios. Los padres fundadores no conocen ni profesión militar, ni habilidades militares aparte. Creen que en un Estado libre el ciudadano no deja de serlo cuando se convierte en soldado, sino que, más bien, se convierte en soldado porque es ciudadano. La confianza debe depositarse en una milicia, compuesta por oficiales de tiempo parcial y hombres enrolados, que encarnen el principio democrático de que la defensa es responsabilidad de todos. Partiendo de este espíritu, -según Huntington-, la constitución de los Estados Unidos no permite la existencia de un control civil objetivo que sea compatible con un alto nivel de profesionalidad militar. Ya se ha visto que la esencia del control civil, según este autor, supone una clara distinción entre responsabilidades políticas y militares y la subordinación de estas últimas a las anteriores. En su opinión la constitución mezcla funciones políticas y militares, introduciendo la política en los asuntos militares y los asuntos militares en la política: por una parte la responsabilidad civil se divide respecto a la defensa -Congreso, Presidente-, y por otra los oficiales tienen acceso directo a los niveles más altos del gobierno. La separación de los poderes es una tentación constante, que lleva a los líderes militares a conflictos políticos, convirtiéndose en otro problema añadido en el desarrollo tanto de la profesionalidad, como del control civil en los Estados Unidos128.
A pesar de este liberalismo social hostil con el paso del tiempo también el ejército norteamericano se tiene que profesionalizar, planteándose un nuevo problema a resolver. ¿Cómo se ha de articular la relación entre el Presidente, el ministro y el jefe militar? ¿Cuál ha de ser la cadena de mando militar?
Huntington plantea tres modelos diferentes: el equilibrado, el coordinado, y el vertical129. El modelo equilibrado le asigna al Presidente una función puramente política: la decisión de los temas políticos más importantes y la supervisión general de los efectivos militares. Debajo de él está el ministro, también un político, responsable de toda la organización militar, del que dependen los componentes militares y administrativos. El oficial de más alta jerarquía normalmente es el asesor principal del ministro, y tiene mando de las fuerzas militares. Subordinados al ministro también están los funcionarios administrativos que dirigen la provisión no militar, y las actividades logísticas y financieras del ministerio. En opinión de Huntington este modelo organizativo tiende a llevar al máximo la profesionalidad militar y el control civil. Las responsabilidades civiles y militares se distinguen claramente y las segundas están subordinadas a las primeras. El Presidente y el ministro manejan asuntos políticos; el jefe militar, asuntos militares, y el equipo de jefes de oficina asuntos administrativos.
El coordinado implica la separación de las funciones militares y administrativas que están inmediatamente por debajo del Presidente. El ministro se limita a deberes administrativos no militares y el jefe militar desempeña sus funciones militares directamente bajo el Presidente. Este modelo presenta sus problemas, en opinión de Huntington, porque por una parte se socava el control civil, y por otra al dar al militar acceso directo al Presidente le implica en la política. En el vertical el ministro y el jefe militar tienen responsabilidades idénticas. Las cabezas de las oficinas administrativas están subordinadas al jefe militar profesional y éste lo está al ministro, que a su vez tiene que responder ante el Presidente. El ministro es un intermediario que participa de la cadena de mando.
A pesar de las dificultades ideológico-históricas de este equilibrio, en opinión de Huntington, el control civil objetivo ha existido en los Estados Unidos, aunque más como producto del aislamiento geográfico y del equilibrio internacional de poder, que le ha permitido la eliminación virtual de las fuerzas armadas permanentes y la exclusión de los militares del poder político. Su visión afirma que el poder del Presidente como comandante en jefe inevitablemente tiende a empujar la estructura ejecutiva hacia el modelo coordinado o vertical. Esto produce una tensión inevitable entre el ministro y los militares, ya que el primero tiende a quedar separado de su ministerio por una cabeza militar que vigila tanto aspectos militares como administrativos, y que retiene una relación directa de mando con el Presidente.
El militarismo profesional norteamericano130.
Precisamente es esta ideología hostil que aísla a los militares la que permite que a finales del siglo XIX surja la profesionalidad en los Estados Unidos. El aislamiento social hace que los militares se encierren en si mismos y desarrollen un carácter militar distintivo. La profesionalidad resulta fundamentalmente del trabajo de un pequeño grupo de oficiales de las dos generaciones que siguieron a la Guerra Civil.
Este proceso es iniciado por los generales William T.Sherman y Emory Upton y por el contralmirante Stephen B.Luce. Sherman es visto como el ejemplo de "el soldado". Con él empieza una tradición de neutralidad política que se basa en la idea de que ningún oficial del ejército debe expresar sus opiniones políticas. Este general impulsa una reforma profesional especialmente consciente de la importancia de la educación militar. Los años de aislamiento del ejército suponen la transformación del ciudadano-soldado aceptado por la familia liberal, al profesional que se caracteriza por un perfil, y unos valores básicamente enfrentados a los de la masa de la población.
En opinión de Samuel P. Huntington en los Estados Unidos la profesionalidad es autoinducida por los propios profesionales, que se divorcian totalmente de las corrientes sociales dominantes. En Europa -afirma el autor- normalmente es resultado de corrientes sociopolíticas que actúan en la sociedad como un todo. En los Estados Unidos la contribución civil resulta virtualmente nula. La profesionalidad es la reacción de un grupo naturalmente conservador contra una sociedad liberal, más que el producto de un movimiento de reforma conservadora general dentro de la sociedad. Los oficiales siguen su camino solitario, cumpliendo con su trabajo sin el apoyo y en gran medida sin el conocimiento de la sociedad civil. Dentro de los estrechos límites que les permiten los civiles, pueden hacer más o menos lo que quieren131.
Virtualmente todas las instituciones de la profesionalidad militar estadouniense, excepto las academias de las diferentes armas, se fundan entre la Guerra Civil y la Primera Guerra Mundial. El tema común en su emergencia es el reemplazo del tecnicismo y la política por la profesionalidad militar. Reflejan la conciencia, lentamente creciente, de una ciencia de la guerra diferente de las otras ciencias que existen fuera de ella. La evolución de este reconocimiento puede verse en las áreas de la educación, el personal y la reorganización. Las ideas profesionales llevan a crear instituciones profesionales, y las instituciones, especialmente las escuelas, asociaciones y periódicos, fomentan la aceptación y la articulación ulteriores de una ética profesional.
En opinión de Huntington el concepto de un servicio imparcial, no partidario y objetivo en la carrera, sirviendo lealmente a cualquier administración o partido que esté en el poder, se convierte en el ideal de la profesión militar. En este sentido el control civil objetivo es inspirado por los propios militares que subrayan su subordinación a las ramas políticas del gobierno132.
Este militarismo profesional padece posteriormente algunos momentos complicados. El primero de estos peligros viene asociado al neohamiltonianismo que intenta superar la brecha entre la sociedad militar y la norteamericana manejando a principios de siglo la ola de interés popular en el poderío militar y la guerra. En una época favorable al imperialismo Mahan y Wood especialmente justifican la expansión sobre bases morales, económicas y políticas. La filosofía de Mahan es una explicación semimilitar de la relación de los Estados Unidos con el resto del mundo, la teoría de Wood una explicación semimilitar de la relación entre las fuerzas armadas y el resto del país. Pero todos estos esfuerzos de acercamiento fracasan. La apatía natural del pueblo al que le disgusta la guerra, y que tiene fe en un futuro de progreso pacífico se vuelve a imponer, y los militares regresan nuevamente a su aislamiento.
El segundo de los peligros en este equilibrio de relaciones lo representan los líderes militares durante la segunda guerra mundial, y después durante la guerra fría. En opinión de Huntington los generales americanos sacrifican su perfil militar aceptando los valores nacionales, y adoptando un punto de vista político. Así cuando los militares adquieren autoridad e influencia durante la guerra lentamente abandonan sus actitudes anteriores a la guerra y aceptan presupuestos y valores del pensamiento civil. En opinión de Huntington esto queda demostrado al estudiarse la posición en la que queda los Estados Unidos ante la URSS en la guerra fría. Si en lugar de abrazar las metas civiles, los jefes del Estado Mayor hubieran conservado su papel militar, hubieran advertido a los líderes políticos que no solamente había que ganar la guerra, sino que el problema de la seguridad seguiría después de la victoria; si esto se hubiese tenido en cuenta, en opinión del autor, los Estados Unidos hubieran salido de la guerra en una posición más ventajosa respecto a la URSS. En consecuencia la ocupación de puestos públicos y empresariales por parte de militares después de la II Guerra Mundial sólo se entiende así desde la perspectiva personal de unos ciudadanos que abandonan la ética militar, y que se comportan como civiles, y son elegidos gracias a su popularidad, o sus habilidades personales. Estos individuos no deben ser juzgados como militares133.
El ministerio de defensa de Huntington134
Una vez planteado el modelo de relación entre civiles y militares, y presentadas algunas de las dificultades que se pueden encontrar en la búsqueda de ese equilibrio ideal, Huntington trata de operacionalizar un ministerio de defensa que respete en lo posible tanto la profesionalidad militar como el control objetivo.
Ese ministerio tiene que tener presente tres tipos de funciones diferentes. La función militar profesional integra los requisitos militares de la nación. Los militares deben asesorar sobre las consecuencias militares de los cursos de acción propuestos y de las necesidades militares que hacen falta para llevar adelante políticas adoptadas, así como dirigir las fuerzas militares en la instrumentalización de la política nacional. La función administrativa fiscal representa los intereses de la economía y la eficiencia, asesora sobre asuntos fiscales, logísticos, presupuestarios y de administración. Finalmente la función político-estratégica equilibra los puntos de vista profesional y administrativo-fiscal, formulando las recomendaciones ministeriales sobre niveles de fuerza y el presupuesto militar, y defendiendo los puntos de vista ministeriales ante los grupos externos.
Como se ha visto anteriormente en un sistema vertical de organización ministerial, el ministro civil y el jefe militar comparten la responsabilidad de las tres funciones. En un modelo organizativo coordinado, el ministro civil tiene la función administrativa-fiscal, el jefe militar la función militar profesional y ambos comparten la político-estratégica. Un sistema equilibrado especializa las tres funciones: el ministro es responsable de la estrategia política, el jefe militar de la función militar profesional y un conjunto aparte de funcionarios, civiles o militares, de los asuntos administrativos-fiscales.
El deber más importante del ministro es la de hacer la recomendación anual de nivel de fuerza al Presidente. Ésta incluye sus consejos respecto de 1) el poderío de la fuerza: cuántas divisiones, barcos, alas; 2) el nivel de las fuerzas: poderíos porcentuales de divisiones, etc.; 3) fechas de disposición de las fuerzas y 4) despliegue de las fuerzas. La traducción de este consejo a términos monetarios ofrece la base de las recomendaciones presupuestarias militares.
La importancia de la elaboración del presupuesto lleva a que en algún caso se identifique control civil con control presupuestario; por ello Huntington advierte expresamente que el control civil efectivo y responsable debe ser el control político, y no únicamente el presupuestario. Según el estilo de actuación del ministro lo hace como un simple portavoz militar, si simplemente respalda los puntos de vista de sus asesores militares y presta poca atención a los pedidos de economía y eficiencia; lo hace como un gerente empresarial si preferentemente escucha a expertos fiscales y adopta sus recomendaciones sin referencia a consecuencias estratégicas; y actúa como un estratega político si trata de integrar las consideraciones militares y económicas en una política de defensa general. El objetivo de un equipo de política de defensa es el de ayudar al ministro a integrar los intereses en conflicto de la economía y la seguridad y los intereses enfrentados de las tres armas en un programa militar abarcador.
Morris Janowitz: El soldado profesional. La Convergencia
En este caso los militares135 se muestran mucho más prudentes que con Huntington. Los entusiasmos que motivó el primero no se encuentran con el segundo, sino más bien todo lo contrario. La mayoría de los comentarios alaban el estudio científico de los factores históricos y ambientales que condicionan el carácter de los líderes militares contemporáneos, y afirman que es un estudio objetivo que debe ser leído con calma, y que puede proveer al profesional militar una gran comprensión sobre sí mismo. Estos análisis resumen de una manera aséptica e imparcial los diferentes aspectos que el entonces profesor de la Universidad de Michigan apunta en su trabajo, y sugieren algunos aspectos a estudiar como la necesidad de realizar un mayor énfasis en encontrar respuestas para la educación militar, o en apuntar como debe ser el soldado policial propuesto por Janowitz136.
También sin embargo anuncian, que a pesar de lo brillante y estimulante que es el libro, y de la estrecha relación que Janowitz ha tenido con la Institución, muchos militares no están de acuerdo con sus categorías y generalizaciones, y encuentran algunos datos que a su juicio no son correctos. Una de las debilidades del libro en opinión de Richard Brown en Military Affairs es que toca demasiadas facetas de la Institución militar, y que presenta un gran numero de generalizaciones y afirmaciones insostenibles "el lector no estará de acuerdo y a veces se preguntará de donde sacó el dato, sin embargo se encontrará interesado, estimulado e informado por otros pasajes del libro"137. No es tan respetuoso el coronel de la fuerza aérea Ashley que afirma que ""The professional soldier" es 80% hechos y el 20% hipótesis", concluyendo que el autor no responde a las preguntas que se hace, y que su lectura irrita al soldado profesional138. Tan ácida es la crítica de este coronel, que Air Force Magazine, se ve en la obligación de publicar una crítica positiva en octubre, que redactada por el general Young, trata de limar las asperezas que Ashley hubiera ocasionado. Así el general afirma que "aunque no todos nuestros oficiales estarán de acuerdo con todas las conclusiones de Janowitz, la gran mayoría admirarán la profundidad de las cuestiones de su estudio", ya que el libro es una gran aportación "la gran virtud del cual es que facilita un instrumento de primera mano para conocer el cambio de los militares"139.
Las críticas de la academia140 tampoco son en el mismo sentido que con Huntington. En este caso se centran especialmente en la metodología utilizada en el trabajo, se valora positivamente el estudio, y se reconocen lo que llaman pequeños errores, que en ningún momento empañan el trabajo realizado. La mayoría de los análisis se detienen en explicar las fuentes utilizadas por Janowitz. Así además de las fuentes históricas, documentales y biográficas, el autor usa tres tipos de datos cuantitativos en muchas de sus afirmaciones. Una muestra histórica de encuestas a 760 generales que cubre los años 1910, 1920, 1935 y 1950; 576 cuestionarios contestados de oficiales del ejército, la marina, y la fuerza aérea, analizados por Masland y Radway en 1954, y 113 contactos con oficiales en servicio de los tres cuarteles generales que son entrevistados en profundidad por el autor.
Las principales aportaciones de Janowitz son que, entre otras cosas, los desarrollos tecnológicos han sido la causa de cambios de gran magnitud en la Institución militar; y la afirmación de la pluralidad existente entre los militares. Gusfield en Midwest Journal afirma que éste puede llegarse a convertir en un modelo para el estudio de elites141, Masland en The American Political Science Review que es importante no sólo por su valor inherente, sino como ejemplo de cómo dos disciplinas relacionadas pueden apoyarse la una a la otra142, y Etzioni en Political Science Quarterly que el valor del libro no es únicamente útil por su tratamiento de la profesión militar americana o sobre las organizaciones militares, sino también por la contribución significativa que realiza a la comprensión del tratamiento de las relaciones internacionales143.
Las principales críticas vienen de parte de sus compañeros los sociólogos. Si bien recalcan que presenta un análisis claro, con hipótesis explícitas que intenta ilustrar, y que comparado con su contribución, las deficiencias del libro son insignificantes, sobre todo teniendo en cuenta lo difícil que es hacer una investigación primaria en el área de la sociología militar, también le recuerdan las deficiencias del trabajo: Lawrence Podell en The American Journal of Sociology afirma que muchas áreas de interés sociológico no han sido tratadas, y que el trabajo tiene tanto problemas metodológicos, por la falta de instrumentos de prueba para las hipótesis, como conceptuales por la clasificaciones adoptadas144. En opinión de Podell la aportación es importante, y lo será más en la medida en que abre posibilidades para nuevos estudios145. En el mismo sentido Hans Speier en American Sociological Review también señala lo importante de la contribución, afirmando de que aunque tiene algunos fallos es una obra muy recomendable146.
La convergencia de El Soldado Profesional
Tres años después de la aparición de "The Soldier and the State", Morris Janowitz publica una contundente respuesta a Samuel Huntington que lleva por título, "The Professional Soldier", señalando ya incluso con este provocativo encabezamiento, que su estudio trata de ser una réplica directa al soldado profesional dibujado previamente por el profesor de Harvard. Ante la rotunda afirmación realizada por el politólogo americano sobre las permanentes características de la profesionalidad militar, el sociólogo presenta un estudio que utiliza los instrumentos de esta disciplina científica, y trata de analizar las principales características de la evolución de la profesión militar en los Estados Unidos a lo largo de la primera mitad del siglo XX. Escoge este período porque en su opinión el ejército americano se ha configurado a lo largo de este período como una enorme institución basada en el reclutamiento, y en una estructura profesional.
Janowitz discrepa de Huntington, y está convencido de los diferentes efectos que el paso del tiempo ejerce sobre la profesionalidad militar. Corrobora esta opinión en la edición de 1971 planteando dos nuevas situaciones. Por una parte la angustia provocada por las continuas hostilidades de la década de los sesenta ha modificado en algunos aspectos su análisis del año 1960, y por otra el final del servicio militar obligatorio que va a provocar nuevos cambios que han de ser analizados para comprender sus límites; tanto en las opiniones que la sociedad tendrá sobre esta Institución del Estado en el futuro, como en la posibilidad de que se produzca una separación de los sectores civil y militar por la intención del ejército en mantener su identidad como organización y la jurisdicción profesional.
La crítica de Janowitz se centra fundamentalmente tanto en este aspecto, cuestionando así la supuesta inmutabilidad del profesional militar propuesta por Huntington, como en la consideración de que no se puede presumir la neutralidad política de los militares. Los militares no sólo son un grupo de presión, sino en cierto modo son varios, puesto que la profesión militar no es un grupo de poder monolítico, ya que entre sus filas se extiende un desacuerdo similar al que la sociedad tiene con respecto a los diferentes temas. En este punto Janowitz muestra su crítica con especial crudeza. Parafresando las palabras que figuran en el prefacio de la edición de 1971: creer que la profesión militar en los Estados Unidos no prevé otra alternativa de futuro que no sea una inevitable gran guerra nuclear es cometer un error muy simple. Creer que el ejército se ha integrado con otros grupos de liderazgo en un estamento político monolítico a nivel nacional es cometer un error muy complejo. Pero creer que el ejército no constituye un grupo de presión eficaz sobre los órganos de gobierno es cometer un error político147.
Morris Janowitz justifica su estudio de la profesión militar afirmando que a causa de la especialización que ha generado tecnología moderna, la gente ha pasado de pensar en sí misma como una clase social, para hacerlo como miembros de un grupo dotado de unos conocimientos específicos. El aumento de la especialización da lugar a la profesionalidad. En su opinión la sociología debe tratar de conseguir unas variables comunes de estudio para comparar los diferentes grupos profesionales. Los orígenes sociales, las especialidades profesionales, el status y el prestigio social, las motivaciones de carrera, el concepto que se tiene de uno mismo y la ideología son variables comunes que han considerarse para llevar a cabo esta tarea, y son perfectamente aplicables en el estudio de los militares. Así plantea esta propuesta afirmando que puede afirmarse que el análisis sociológico de una profesión es el análisis sistemático de una biografía de un grupo en un determinado marco organizativo. Y eso es lo que se propone a realizar en su estudio para analizar las características principales de la profesión militar en los Estados Unidos.
Las hipótesis de los cambios en el soldado profesional
Cinco son las hipótesis centrales del estudio en relación a la transformación de los ejércitos durante la primera mitad del siglo XX: un cambio en la autoridad organizativa, una disminución de la diferencia de cualificación entre las élites civil y militar, un cambio en el reclutamiento de los oficiales, una modificación en la importancia de las pautas de carrera, y finalmente una tendencia hacia el adoctrinamiento político de los oficiales.
Así en relación a la primera hipótesis afirma que se ha producido un cambio en la autoridad organizativa y en la disciplina de la Institución militar, un giro desde la dominación autoritaria a una mayor confianza en la manipulación, la persuasión y el consenso de grupo. En opinión de Janowitz la revolución organizativa que se ha producido en la sociedad contemporánea, y que supone la administración por medio de la persuasión, las explicaciones y la competencia, también se ha producido en el seno del ejército. De hecho la principal preocupación de los mandos, en un cambio que está siendo lento y continuo, ya no es reforzar la rígida disciplina, sino mantener niveles altos de iniciativa y moral.
Este cambio se ha producido, en opinión del autor, precisamente porque la institución militar no es un departamento estanco, sino un reflejo de la estructura social civil. La transformación de la autoridad militar comienza antes de la Primera Guerra Mundial, pero empieza a llevarse a la práctica durante la Segunda Guerra Mundial, y la guerra de Corea, reflejando los cambios en el conjunto de la sociedad. Con la industrialización aumenta la demanda popular de igualdad de trato, y a medida que aumenta el nivel de vida, disminuye la tolerancia hacia algunas características propias de la vida militar tradicional. La gente ya no actúa a ciegas y pide explicaciones a los mandos, que para lograr que su liderazgo sea efectivo se tienen que esforzar en persuadir a sus subordinados. No obstante, y a pesar de esta aproximación al modo de funcionar del mundo civil, Janowitz también tiene presente; y advierte que, tanto los fines como las lealtades y las lógicas de la organización militar, son muy diferentes a los de una organización comercial, por ello no puede considerarse al oficial de los ejércitos como un simple directivo.
En cuanto a la disminución de las diferencias de cualificación entre las elites militares y civiles el autor defiende la idea de que esto es producto de las nuevas tareas a las que se dedica el ejército. Éstas exigen que el oficial profesional desarrolle cada vez más los conocimientos de los administradores civiles. La diferencia cada vez menor entre las cualificaciones exigidas por la sociedad civil y la militar es el resultado de la concentración cada vez mayor de especialistas técnicos en las Fuerzas Armadas.
La práctica de emplear civiles, directamente o por contrato, para realizar tareas logísticas y de suministro significa una mayor inclinación a asignar al personal uniformado a funciones puramente militares o de combate. Uno de los indicadores más precisos de la interpenetración de las instituciones militares y las civiles ha sido el aumento sostenido de las técnicas y conocimientos que resultan transferibles del sector militar al civil.
A medida que la institución militar se va haciendo dependiente de una tecnología cada vez más compleja, afirma Janowitz, la importancia del gestor militar va en aumento. El carácter civil de la institución militar aumenta a medida que el personal se dedica más a funciones logísticas, que tienen un paralelismo en la empresa civil. Ello conduce a que las fuerzas armadas fomenten la formación suplementaria mediante una gran variedad de programas, y que se considere esencial estar en posesión de títulos universitarios civiles, que además facilitan la integración en el mundo civil cuando se acaba la carrera militar.
A pesar de ello, y como en la hipótesis anterior, Janowitz afirma expresamente que la evolución de estas características no significa que la Institución militar haya perdido sus características distintivas. La diferencia cada vez menor entre burocracias militares y no militares no ha dado como resultado la eliminación de éstas, y no hay ninguna razón para pensar que en el futuro las diferencias fundamentales lleguen a desaparecer. Las exigencias del combate son las que establecen los límites de las tendencias hacia lo civil.
La tercera y la cuarta hipótesis tienen que ver con el reclutamiento, y con el desempeño de los oficiales. El reclutamiento ha cambiado desde principios de siglo, ya que se pasado de una composición más elitista, que se concentra en una estrecha base social, hacia una más amplia y representativa del conjunto de la población. Por otra parte se ha consolidado una tendencia entre los militares a creer en una carrera convencional, que les aleje de aventuras extrañas. Las carreras calificadas como "fuera de lo normal", deben desarrollarse dentro del marco de las instituciones existentes, ya que los oficiales que manifiestan demasiado abiertamente sus ánsias innovadoras, o su predisposición a la crítica no tienen muchas posibilidades de sobrevivir.
Así la profesión militar en los Estados Unidos, que sigue siendo un cauce de movilidad social para la clase trabajadora, ha perdido sus últimos vínculos con los hijos de la clase alta. Janowitz aprecia un aumento del número de reclutas procedentes de familias con tradición militar, y una mayor sensibilidad de los tres ejércitos hacia la necesidad de reclutar y contar permanentemente con oficiales procedentes de las minorías raciales. En relación a las pautas de carrera plantea la evolución que ha supuesto el acceso al pequeño núcleo de élite. Anteriormente era más fácil encontrar personas con carreras adaptativas y no convencionales en estos puestos, pero a partir de la década de los sesenta se produce un cambio en esta tendencia por diferentes razones. En primer lugar muchas de las misiones y conocimientos propios de una carrera adaptativa se han hecho habituales y se han convertido en especialidades de la misma. En segundo lugar, aunque los hombres ambiciosos hacen su propia carrera y contribuyen a la evolución del ejército optando siempre por las misiones más innovadoras, es necesario que las circunstancias sean las adecuadas. En ese sentido la guerra de Vietnam significa el fracaso de los innovadores. Finalmente en tercer lugar la carrera militar ha seguido ligada al sistema de patronazgo personal. Los oficiales de alta graduación pueden influir en las carreras de determinados jóvenes solicitando que sean destinados a sus unidades y recomendándoles para puestos adecuados; esto facilita la continuidad de las carreras convencionales que no se salen del orden establecido.
La quinta de las hipótesis plantea la tendencia hacia un adoctrinamiento político mayor entre los oficiales. En opinión de Morris Janowitz el crecimiento de la Institución militar hasta llegar a convertirse en una inmensa empresa de gestión, con responsabilidades políticas cada vez mayores, ha producido una distorsión del concepto que de sí mismo han tenido tradicionalmente los militares. La profesión, especialmente dentro de su liderazgo estratégico, ha desarrollado un carácter político más explícito. Una vez que la autoridad ha dejado de ejercerse desde el dominio, el oficial profesional, no sólo en las graduaciones más altas, sino también al nivel táctico, se siente más obligado a encontrar una respuesta a la pregunta de por qué lucha. Las tradicionales respuestas del dogma patriótico y la autoridad clásica son insuficientes, y por ello se ha desarrollado un profundo interés por una ideología y una racionalización de los objetivos.
En opinión de este autor la historia de la moderna Institución militar puede describirse como una lucha entre líderes heroicos, que encarnan el tradicionalismo y la gloria, y gestores militares, que se ocupan de la dirección científica y racional de la guerra. A estos dos modelos se ha sumado también el técnico que se introduce tras los avances tecnológicos. Estos modelos tradicionales han generado dos escuelas de pensamiento: la absolutista, y la pragmática. Para la primera la guerra es la base más fundamental de las relaciones internacionales. Dado que sus objetivos políticos se consiguen mediante la victoria, cuanto más completa es ésta, mayor es la posibilidad de conseguir los objetivos políticos. La pragmática afirma que la guerra no es sino un instrumento de las relaciones internacionales. Los objetivos políticos de la guerra se consiguen adaptando el uso o la amenaza de la violencia a los objetivos que se desean conseguir. Los absolutistas tienen sus raíces políticas en las tradiciones de defensa continental y cerrada, el concepto de América como fortaleza inexpugnable, mientras que los pragmáticos están dispuestos a asumir compromisos con un sistema de alianzas internacionales.
Según Janowitz los mayores recursos económicos y humanos del ejército y su creciente responsabilidad tienen como consecuencia una mayor participación en la política interna. En el sentido que ya se ha visto que Balmes apunta para la situación española del siglo XIX, la pregunta que se hace este sociólogo es hasta qué punto esta participación es debida a un vacío creado por la ineficacia de las instituciones y líderes civiles. Es en este punto que se pregunta si de esta participación se puede concluir que existe un militarismo148 intencionado en la sociedad americana. Su conclusión es que en todo caso se está tratando de un militarismo imprevisto, que se desarrolla a partir de una carencia de tradiciones eficaces para controlar al ejército, así como de una incapacidad por parte de los líderes civiles para actuar adecuadamente, "bajo estas circunstancias se crea un vacío que no sólo favorece la ampliación del poder de los líderes militares, sino que, de hecho, fuerza estas tendencias. El militarismo imprevisto es el que parece explicar mejor aspectos fundamentales de los problemas contemporáneos de los Estados Unidos "149
A pesar de esta realidad Janowitz insiste en que la consecuencia más importante de la formación militar académica tradicional en los Estados Unidos ha sido la aceptación mecánica de la supremacía civil. Ésta ha funcionado gracias a que los militares se rigen por reglas que limitan su capacidad para influir en las contiendas electorales que deciden el liderazgo político nacional, y porque están sometidos a unas normas prescritas a la hora de ofrecer su asesoramiento, y de formular opiniones en desacuerdo con las políticas de defensa nacionales. El problema según Morris Janowitz es que la presión sobre las instituciones políticas contemporáneas surge más bien de la falta de claridad en lo que respecta a las reglas que rigen la conducta del ejército como grupo de presión para influir sobre las decisiones legislativas y ejecutivas en cuestiones de asuntos exteriores.
Los militares como grupo de presión
En la edición de 1971 Morris Janowitz insiste especialmente sobre este punto, que para él es muy importante, y que cuestiona directamente la voluntarista imparcialidad política que Huntington atribuye como característica necesaria de la profesión militar. Las Fuerzas Armadas son un grupo de presión único debido a los inmensos recursos que controla y a la gravedad de sus funciones. El impacto resulta potenciado además por su formación unificada, y por su sistema educativo, especialmente en sus escuelas superiores, que desarrollan un fuerte sentimiento de identidad corporativa entre sus miembros. En opinión de Janowitz éste es un grupo de presión muy especial en la década de los años sesenta debido tanto a sus inmensos recursos, como a los graves problemas de seguridad que la sociedad está sufriendo por causa de la Guerra Fría.
La preocupación del sociólogo aumenta por las consecuencias que atribuye a la guerra de Vietnam, y las que el servicio militar voluntario puede provocar en el futuro. Como consecuencias de Vietnam tras medio siglo de creciente interpenetración y convergencia de los sectores militar y civil, la tendencia hacia lo civil se ha frenado. Esto le lleva a preguntarse por la posibilidad de que incluso se haya llegado al límite en muchos aspectos.
En el futuro además el que la fuerza armada sólo esté compuesta por voluntarios puede llevar consigo posibilidades de una mayor divergencia social y nuevos desequilibrios y tensiones políticas. El peligro se centra en su opinión en la existencia de una oficialidad y una tropa notablemente poco representativa de la sociedad civil. Una fuerza que podría llegar a ser endogámica con profundos resentimientos hacia la sociedad civil, y que pudiera desarrollar una ideología política muy conservadora que influyese en sus juicios profesionales.
La profesión y la Institución militar se ciñen a la pauta de los grupos administrativos de presión con un fuerte conflicto de intereses interno, ya que entre sus filas se extiende un profundo desacuerdo con respecto tanto a doctrina, como a política exterior. Los militares no representan una elite cohesionada. En opinión de Janowitz la profesión carece de un punto de vista único sobre estrategia militar, lucha política o seguridad nacional, y sus diferencias internas de tipo doctrinal reflejan los mismos dilemas de la sociedad civil.
Estas circunstancias permiten que los militares tomen parte del proceso de toma de decisiones democráticas, y llevan a que no sea suficiente juzgar si los militares se comportan responsablemente restringidos a un determinado campo, como sugiere Samuel Huntington, ya que en un momento determinado con intención o sin ella, los esfuerzos de los militares para actuar como grupo dirigente pueden sobrepasar los límites impuestos por la supremacía civil. Janowitz afirma reconocer la originalidad del punto de vista de Huntington en el sentido de que los militares actúen como profesionales especialistas responsables, pero no está de acuerdo con su punto de vista, que por otra parte, afirma que ha generado desconfianza entre conservadores y liberales: unos porque desconfían que "el espectacular neoconservadurismo no sea más que el viejo deseo liberal de eliminar al ejército, aunque con distinto ropaje"150, y otros porque piensan que no se puede prescindir del positivo liderazgo de soldados como Marshall.
Janowitz cree que es necesario incrementar y perfeccionar el control civil sobre la Institución militar. Éste no puede reducirse a un problema sobre la cantidad de personal civil involucrado, o al procedimiento administrativo. El control ha de abarcar también temas de eficiencia y de política general. La dirección de los civiles se ha caracterizado hasta la fecha en los Estados Unidos por unas grandes deficiencias. En el terreno legislativo no se ha logrado producir normas efectivas para una unificación realista de la Institución Militar, la supervisión realizada por el Congreso ha sido fundamentalmente presupuestaria, y sustancialmente negativa. El papel del Congreso como foro donde se debate y se revisa la política de seguridad nacional ha sido muy limitada. El control civil ha radicado en el Ejecutivo, y la resistencia de la Institución Militar al control por parte del ejecutivo ha sido muy importante intentando tener un acceso directo al Presidente y al Consejo Nacional de Seguridad.
El trabajo del sociólogo norteamericano concluye planteando una perspectiva de futuro, que trata de vislumbrar, hacia donde irán las siguientes modificaciones que sobre la profesión militar, el tiempo necesariamente irá introduciendo. Así en el futuro los militares deben estar preparados para o bien resolver, o convivir con una serie de dilemas: conseguir el adecuado equilibrio entre las armas convencionales y las modernas; ser capaces de contribuir a la estimación precisa de las consecuencias derivadas de la amenaza o del uso real de la fuerza en relación con el potencial de persuasión y de resolución de conflictos; hacer que la administración de una fuerza militar sea compatible con la participación en planes políticos y administrativos para la inspección y el control de armamentos que puedan surgir en el futuro. Uno de los principales dilemas con los que habrán de convivir es que el uso de la fuerza en las relaciones internacionales se ha modificado tanto que resulta más adecuado hablar de fuerzas policiales que de militares. Independientemente de todos estos problemas, todos los cambios que en el futuro afecten a la Institución Militar, afirma Janowitz, en una sociedad plural, no son únicamente responsabilidad de los militares, sino que dependen de la vitalidad del liderazgo político civil. Las autoridades deben satisfacer las siguientes necesidades: "primera, limitar los objetivos militares a metas viables y alcanzables; segundo, ayudar a la formulación de una doctrina militar, de manera que se convierta en una expresión más unificada de los objetivos políticos nacionales; tercero, mantener un sentimiento de autoestima profesional en el ejército; y cuarto, desarrollar nuevos mecanismos para el ejercicio del control político democrático"151.
Debates sobre la convergencia o la divergencia en las relaciones entre civiles y militares
La discusión entre Huntington y Janowitz ha motivado un rico debate posterior. Diferentes académicos han profundizado, y discutido los conceptos más importantes de sus teorías. La necesidad de la separación entre los civiles y los militares que reclama Samuel Huntington para lograr un funcionamiento adecuado y objetivo de la Institución Militar, no acaba de encajar con la evolución histórica de las sociedades. Según Janowitz la convergencia de habilidades civiles y militares es una tendencia imparable en el seno de las Fuerzas Armadas, y eso difícilmente puede conjugarse con la reclamada autonomía que Huntington defiende como más conveniente.
Se concluye el capítulo presentando cuáles han sido las principales opiniones de otros estudiosos sobre las preguntas que se han considerado claves en el inicio de este capítulo. ¿Qué se ha entendido por profesión aplicado al contexto militar y cómo se explican en este contexto los procesos de convergencia y divergencia? ¿Qué se ha escrito sobre la dinámica del control civil en base a estos conceptos? ¿Qué se encuentra en la literatura sobre la intervención de los militares en el mundo político, y su relación con el profesionalidad y el control civil?
Estas discusiones han formado parte de la columna vertebral del debate sobre las relaciones entre civiles y militares a lo largo de estos años, y una vez superada la Guerra Fría se vuelven a poner de actualidad. Es natural que se den este tipo de discusiones por el gran volumen de gasto que las actividades de defensa requieren, y por el continuo proceso de cambio, y de redefinición de funciones a los que las sociedades nos tienen acostumbrados.
Los temas de la profesionalidad y control civil son distintos, y hay que tener especial cuidado en distinguirlos a la hora de tratarlos. Los procesos de convergencia y divergencia en la profesionalidad, reclaman un debate sobre la necesaria o innecesaria militarización de muchos de los profesionales de la defensa. La mayoría de los tratadistas se muestran de acuerdo con los procesos apuntados por Janowitz. Cada vez más se encuentran habilidades propias del mundo civil que se incorporan a la órbita militar militarizándose; pero si el esfuerzo de la defensa es una responsabilidad de la sociedad en su conjunto, y la defensa es una política pública del Gobierno, ¿no es más lógico que la sociedad provea profesionales con perfiles civiles que asumieran eficazmente esos papeles, y que los militares se dediquen a las funciones para las que son entrenados? Este es un interesante tema de discusión futura.
La cuestión del control civil es diferente pero está relacionada con el punto anterior. El ejecutivo y el legislativo han de tener las posibilidades de contar con mecanismos de control en todas las administraciones públicas. En la defensa este control se dificulta por la escasez de personal con diferentes perfiles civiles que tenga conocimientos especializados en el área complicándose no sólo el control, sino también la dirección de la política. En el futuro también es interesante que se abra un debate, muy relacionado con el anterior, sobre la necesidad de contar con profesionales, que sin ser necesariamente militares, o ex-militares tengan la experiencia necesaria para asesorar a los diferentes gobiernos y partidos políticos de turno desde otros puntos de vista.
El debate sobre la profesionalidad152
Las respuestas a los trabajos de Huntington y Janowitz más conocidas en relación a este tema fueron las que desde perspectivas algo diferentes publican Abrahamsson en 1972, y Moskos en 1977.
A pesar de las diferencias que existen entre profesionalidad, y control civil, el trabajo sobre la profesionalidad de Abrahamsson también tiene presente la preocupación de la ciencia política por el control civil. Éste pretende combinar el estudio de la profesionalidad militar, que divide en el proceso de creación de ésta, y el de la consolidación; con el del poder y la influencia militar, que concreta en la habilidad en la diseminación e institucionalización de valores como el nacionalismo, o el victimismo, y en la de ser resistentes al proceso de construcción de la decisión.
Lo que se persigue es discutir la idea de Huntington de que las aspiraciones de poder militar pueden ser eliminadas a través de asegurar la máxima profesionalidad. En su opinión conceptos como "objetividad científica" y "neutralidad moral" son inadecuados cuando se está hablando de una profesión profundamente implicada en el proceso político.
Así a lo largo de su estudio desarrolla algunas ideas bastante sugerentes en relación a la influencia y el poder político que la profesionalización autónoma genera. Del mismo modo que Janowitz, para él los militares son un importante grupo de presión que ha llegado a controlar las técnicas de opinión pública, y que disemina valores como el nacionalismo, o la sensación de inseguridad. Por otra parte el desarrollo tecnológico y el incremento de la complejidad en el planeamiento militar ha permitido que patrocinen razonamientos para la existencia contínua de preparativos de la guerra y de desarrollo de armamentos.
La profesionalidad ha sido un instrumento para incrementar "recursos" militares desde varias perspectivas. Ha estado asociada al crecimiento de especialidades en balística, ingeniería, logística, y los oficiales como expertos no sólo se han contentado con el antiguo armamento, sino que han dedicado considerable energía, y muchas de sus habilidades para inventar y mejorar los armamentos. Por otra parte la creciente convergencia de las ocupaciones civiles y militares ha facilitado que los militares hayan sido capaces de administrar un número de áreas sociales como las comunicaciones, los transportes, los servicios sanitarios o la educación. De esto se puede derivar que no es que sólo puedan ser resistentes a los civiles, sino que incluso pueden tener recursos para ocupar el poder. Otra fuente de poder es la clásica ocupación de puestos civiles en la industria y el gobierno.
En opinión de Abrahamsson aunque los militares han estado influyendo históricamente en los asuntos de la guerra y la estrategia, ha sido durante el presente siglo cuando el cuerpo de oficiales globalmente ha estado suficientemente formado para adoptar decisiones políticas. El crecimiento y complejidad de la guerra moderna, y el carácter de guerra total que implica a toda la sociedad en la defensa, ha permitido que los militares hayan tenido jurisdicción en muchos campos como la localización de industrias, carreteras, plantas eléctricas, o la protección de servicios públicos. Además éstos han vuelto a asumir misiones tradicionales como administrar militarmente países ocupados, tareas policiales, o de guerra contra guerrillera. Todo esto erosiona y crea dificultades para distinguir entre estrategia y política.
Por todas estas razones en su opinión la profesionalidad crea expertos, pero esto también implica recursos, intereses corporativos, y objetivos a conseguir; esto no garantiza que sus intereses y objetivos estén de acuerdo con lo que la sociedad, o el liderazgo del Estado quiere y necesita.
Charles Moskos es más conciliador; no se preocupa del control civil en su conocido artículo de 1977, e inaugura una nueva tradición integradora que pretende hacer coincidir las dos tendencias profesionales que se han descrito a través del análisis de Huntington y Janowitz, y que él bautiza nuevamente llamando a una "institucional" y a la otra "ocupacional"153. Según su visión no se puede ser tan simplista, ya que las fuerzas armadas muestran una realidad más plural.
Moskos recuerda que la hipótesis básica de los críticos de Hungtinton es, como se ha visto, que los militares americanos se están moviendo de un formato "institucional" a otro "ocupacional". El primer modelo se caracteriza porque una Institución está legitimada en términos de valores y normas, trascendiendo el interés individual en favor de un presumido bien superior. Los miembros de la Institución se sienten apartados de la sociedad, y motivados por nociones como el autosacrificio, la dedicación y una serie de beneficios sociales del grupo. El segundo modelo está legitimado en términos de mercado, prevaleciendo las ganancias monetarias. El ocupacional implica la prioridad del autointerés más que el de la organización. En su opinión la realidad es más compleja ya que en las FFAA hay y continuarán habiendo elementos de los dos tipos ocupacional e institucional.
Lo que en el fondo de esta discusión late es la pregunta de si los militares deben ser un grupo aparte de la sociedad a la que sirven, o si eso es imposible en una sociedad cada vez más compleja. Moshe Lissak recuerda que cada vez se utiliza más el concepto de convergencia154. Los dos sectores, que en un pasado reciente fueron muy diferentes uno de otro en términos de estructura, modo de operación, y normas sociales han empezado a converger. Según Lissak, y siguiendo a Janowitz, esta tendencia tiene su origen fundamentalmente en la especialización y profesionalidad de las Fuerzas Armadas, y en la democratización y liberalización del sector civil, que no se ha detenido en las puertas de los cuarteles. No obstante no hay que crear una gran distancia entre las dos posiciones, ya que es razonable asumir la existencia en el seno de muchas de las fuerzas armadas de tendencias de convergencia y divergencia. En su opinión, como en la de Moskos, hay que reconciliar las dos posturas, ya que es un error aceptar una línea radical de ruptura, ya que no existe ninguna correlación entre convergencia y divergencia de un lado, y debilidad y fortaleza de las relaciones entre fuerzas armadas y población civil de otro155.
Como se ha recogido al plantear cual era el espíritu con el se quería tratar la presentación de los dos modelos, Sarkesian (1984) piensa que hay que tener en cuenta que Huntington y Janowitz parten de diferentes perspectivas. La de ciencia política del primero se centra en las relaciones civiles-militares y el control de los militares, representando su estudio el análisis del control Estado sobre los instrumentos coercitivos, la legitimidad, y el funcionamiento correcto del sistema político. La sociológica del segundo está interesada en el sistema político social de los militares, las características socioeconómicas de los profesionales y el impacto que ellos tienen en el carácter del profesionalismo.
Donde Huntington concluye que el mejor profesional es el apolítico, bien adiestrado en las habilidades militares, Janowitz afirma que el profesional debe también desarrollar perspicacias político-sociales para tratar de encajar los mensajes político militares y la naturaleza ambigua del contexto de seguridad. Pero las diferencias no son tan grandes "la aproximación de Janowitz no abandona la tradicional perspectiva profesionalista militar, sino que la usa para desarrollar una perspectiva profesional socio-política más flexible"156 Muy importante en Janowitz, para Sarkesian, es que reconoce que el carácter socio-económico de la profesión ha cambiado y cambiará, revisándose por ejemplo el concepto de profesionalidad como carrera para toda la vida.
Esta cierta complementariedad sin embargo tiene algunas diferencias filosóficas que influyen claramente en la posición sobre lo militar, y que se traduce en grandes diferencias que van desde la estructura de la fuerza a las consideraciones presupuestarias de la defensa. Esto se refiere a la visión sobre el uso más probable de la Institución militar, a la sustancia de su educación, al entrenamiento profesional, y a su visión del mundo.
Según Huntington la dimensión intelectual de la profesión militar es Hobbesiana. El hecho de que los militares se indentifiquen de esta forma no es importante, afirma Sarkesian, en cambio sí lo es el hecho de que perciban el mundo en los que los Estados deben operar como fundamentalmente hostil, en el que los militares deben participar constantemente157. Esta visión conservadora provoca, en opinión de Sarkesian, el que vean al hombre como un ser interesado al que sólo se puede controlar a través de un líder fuerte, impidiéndoles esto integrarse en la dinámica de cambios e inestabilidades que generalmente caracteriza a la democracia liberal. Los militares ven virtudes en las instituciones existentes que requieren su lealtad, y les cuesta aceptar la crítica que es habitual que recaiga sobre las instituciones públicas. De acuerdo con la filosofía de Huntington de que el mejor profesional es el que esté alejado de la política, la educación militar y el entrenamiento se centra en ganar batallas y guerras, y el estudio de fenómenos político-sociales es un lujo intelectual irrelevante para las principales tareas de la profesión.
El concepto de policía de Janowitz ve a la Institución como un instrumento político. La visión del mundo no es monolítica sino que básicamente refleja dos perspectivas: la de los "absolutistas" y la de los "pragmáticos". El proceso de socialización es más complejo, necesitándose que los militares aprendan más cosas que habilidades puramente militares. En opinión de Sarkesian, en las escuelas militares, siguiendo la visión de Janowitz, se debe estudiar un número de temáticas políticas, como control de armamento, limitaciones de conflicto, problemas de cambio político y social, así como economía de la seguridad nacional. Esta profesionalidad requiere una competencia militar, pero también una sensibilidad político-social.
A pesar de estas diferencias ninguno de los dos modelos asegura el control civil según Sarkesian. El politólogo acentúa que el profesional apolítico tiene el potencial para desarrollar una profesionalidad militar que es insensible a la política en su conjunto. El concepto policial del sociólogo anima la implicación de la profesionalidad en asuntos político sociales, y abre la puerta a que se produzcan mensajes políticos para las sociedades propias, y alianzas políticas concretas. En ambos casos la profesión militar puede ir en contra de los valores e ideales del sistema democrático.
El debate sobre el control civil
Estrechamente ligado al debate sobre cómo la sociedad quiere que sean los profesionales de la defensa, se encuentra el dedicado al control civil o gubernamental de la política. Recientemente éste ha sido tratado por dos de los autores que más trabajan últimamente en el área de las relaciones civiles-militares norteamericanas Peter Feaver en 1995, y 1998, y Richard Kohn en 1997. Las opiniones de ambos muestran lo poco desarrollada que está la discusión. Mientras Kohn se dedica a la tarea de tratar de definir que se entiende por control civil, Feaver afirma que no existe una teoría adecuada de control civil sobre los militares, ya que las clásicas de Huntington y Janowitz no lo aseguran.
El test necesario que hay que superar para saber si existe control civil de la política de defensa es, en opinión de Richard Kohn, si los civiles pueden ejercer la supremacía en la política militar, y en la construcción de la decisión: tanto al presentar las alternativas, como al definir la discusión, y finalmente tomar la última decisión. El control civil en una democracia es fundamental porque permite a una nación basar sus valores, instituciones, y prácticas en la elección popular más que en las elecciones de los líderes militares. Así según Kohn "en teoría, el control civil es simple: todas las decisiones de gobierno, son hechas o aprobadas por funcionarios de fuera de las fuerzas armadas, en democracia, por la elección popular de los que gestionan el poder o sus asesores. En principio, el control civil es absoluto y abarca todo: Ninguna decisión o responsabilidad recae en los militares a menos que esté expresamente o implícitamente delegado por los líderes civiles. Los civiles hacen las reglas y pueden cambiarlas en cualquier momento. La realidad es bastante diferente. Por una variedad de razones, las instituciones militares han ganado un poder significativo y han logrado una considerable autonomía, aún en aquellas democracias que han practicado el control civil"158.
La aportación más interesante de Richard Kohn es la consideración del control civil como un proceso definido por la influencia relativa de civiles y oficiales militares. Éste depende de la organización y funcionamiento del Gobierno, en el que se han de mezclar las perspectivas civiles y militares para que en la formulación de la política se tengan en cuenta las dos caras del problema. En ese proceso ha de existir una clara cadena de mando que contemple todas las circunstancias, y ha de asegurar que la decisión de la política militar empiece y acabe en manos civiles 159.
Peter Feaver (1995) desarrolla un breve estado de la cuestión de los estudios de las relaciones civiles-militares, afirmando que desde los años 40 o 50 no se han vuelto a hacer estudios importantes, si se exceptua los que tuvieron lugar marcados por los esquemas establecidos por los tempranos teóricos de la guerra fría. El resto de los estudios enfatiza los golpes y las dictaduras militares, haciendo de ello el eje principal de sus estudios. En opinión de Feaver un adecuado tratamiento de la problemática civil-militar debe reconocer que el control civil es algo más que prevenir golpes. En este sentido, y a pesar de su preeminencia, "ni Huntington ni Janowitz explican adecuadamente el problema del control civil, y son guías inciertas para el futuro del estudio, y de la construcción política".161 Donde Huntington ofrece un tipo ideal estático, Janowitz enfrenta un cambio dinámico en la profesión que se mueve dependiendo de diferentes condiciones sociológicas, pero ni uno ni otro ofrece una alternativa teórica a como los civiles aseguran el control civil.
En opinión de Feaver el control civil pasa por dos principios fundamentales y potencialmente conflictivos: el militar debe ser bastante fuerte para ganar las guerras de la sociedad, y el militar debe proteger a la política de los enemigos debiendo conducir sus asuntos no en orden a destruir la sociedad sino a intentar protegerla. Esto es, la necesidad de tener protección por los militares, y la necesidad de tener protección de los militares.
El militar puede ser capaz de identificar una amenaza y proponer las respuestas adecuadas a esa amenaza, pero sólo el civil puede fijar el nivel aceptable de riesgo para la sociedad, "el militar puede decir necesitamos un tipo de armamento para tener cierta capacidad de defendernos, pero sólo el civil puede decir cuanto puede pagar la sociedad"162. El militar cuantifica el riesgo, el civil juzga.
En 1995 Feaver reclama la necesidad de crear una teoría comprensiva del control civil. Una teoría que encaje en los supuestos democráticos. Las teorías de la democracia se interesan en encontrar vías que aseguren que la mayoría pueda mantener el control, y las relaciones civiles-militares sólo son un caso especial que implica agentes políticos designados para que controlen a los agentes que asumen la función que en este caso son los militares. Esta teoría debe encontrar en su opinión los siguientes puntos de referencia: una distinción analítica de las esferas civiles y militares; no únicamente documentar todas las relaciones entre las dos esferas, sino explicar como los civiles controlan a los militares; sobrepasar el concepto de profesionalidad; y ser deductivamente derivada.
En 1998 Feaver trata de presentar un primer ensayo de esta nueva teoría. En su opinión en una democracia como los Estados Unidos las relaciones civiles-militares son una clásica relación de principal-agente en que el civil-principal busca caminos para asegurar el comportamiento apropiado de su militar-agente. Interacciones como ésta pueden ser analizadas desde su punto de vista utilizando un simple modelo de teoría de juegos.
La teorías tradicionales en su opinión explican las transformaciones en las relaciones civiles-militares en términos de cambios en amplios factores exógenos como la amenaza externa, la naturaleza de una ideología prevaleciente dentro de la sociedad civil, y la integración entre las elites civiles y militares. Para Huntington la fricción en la relación se agrava o dulcifica directamente por un aumento, o un descenso de la amenaza externa, dada la ideología liberal de la sociedad civil. Para Janowitz la fricción se incrementa cuando la amenaza externa dicta que los militares deberían adoptar un papel policial, o cuando las elites civiles y militares no estan bien integradas. Lo que en opinión de Feaver no está bien explicado en la teoría tradicional es una suma de los aspectos diarios de la relación, una suma de las relaciones civiles-militares en sí misma, a través de lo cual cualquier factor exógeno pudiera tener previsto su efecto. Su teoría de la agencia proporciona ese análisis micro, tratando las relaciones civiles-militares como un conjunto de interacciones estratégicas.
La discusión sobre el control gubernamental del área de la defensa todavía se encuentra en sus inicios. Feaver tiene razón cuando afirma que una teoría sobre el control de los militares no puede quedarse en analizar las posibilidades de golpe, y en la necesidad de buscar algún tipo de mecanismo que asegure el control de las pequeñas relaciones diarias que son las que constituyen la política. En un mundo cambiante como el actual, todavía no se ha encontrado un modelo para la postguerra fría. No es objetivo de este capítulo ofrecer ninguna alternativa, sino únicamente presentar que es lo que los teóricos de las relaciones civiles-militares han reflexionado acerca de este importante tema.
El debate sobre la profesionalidad y la intervención militar
Este es el tercer tema que se deriva de la discusión iniciada por Huntington, y tampoco en este caso encuentra unanimidades que le respalden. Feaver afirma que si bien en el caso estadounidense la hipótesis de que la profesionalidad es igual a la subordinación, en una perspectiva comparada ésta no se sostiene163. Samuel Finer fue, en opinión de Feaver, quizás el mayor crítico de Huntington en este punto, afirmando que este modelo reduce la posibilidad que los ejércitos acepten el control civil.
Finer en 1962 concluye que la debilidad de la tesis del politólogo de Harvard es que muchos cuerpos militares altamente profesionales han participado en política. En su opinión esa profesionalidad realmente lo que hace es abrir mayores riesgos de intervención por diferentes motivos164:
- 1. Al tener conciencia de sí mismos como profesión independiente, pueden verse como servidores del Estado, en lugar de al Gobierno que está en el poder.
2. Pueden sentirse los únicos capacitados para definir los temas de la defensa como el tamaño, la organización, el reclutamiento o el equipamiento de las fuerzas, y establecerse como un cuerpo autónomo.
3. Pueden ser utilizados para reprimir a los enemigos internos del Gobierno, cuando las Fuerzas Armadas deben ser los custodios contra amenazas externas.
Según Finer los militares tienen muchos motivos para intervenir, y normalmente lo hacen por una combinación de factores. La intervención es una combinación de la disposición que tengan para ello, y las oportunidades que se presenten. Es así un cálculo resultante de esta ecuación165.
La disposición en cierta forma es una sensibilidad, un estado de ánimo, lo que es más difícil de describir que un motivo, pero que básicamente se puede resumir en la creencia en la propia importancia de las FFAA, y su importancia respecto a la sociedad. Al ser un sentimiento ésta se puede materializar en momentos de tensión, como uno en el que el disgusto esté instalado en los ejércitos, u otro en que la sensación de humillación les tiente a movilizarse e imponerse a la sociedad. Las oportunidades tienen relación básicamente, en opinión de Finer, con la dependencia creciente de los civiles respecto a los militares, los efectos de crisis internas -crisis abiertas, latentes o vacío de poder-, o la popularidad de los militares.
Las diferentes intervenciones de los militares tendrán una relación directa con los niveles de cultura política de las sociedades, y las características del nivel de intervención se materializan en diferentes métodos que Finer describe en su trabajo, y que se van a sintetizar a continuación166.
En unos países con una cultura política madura, o como mínimo con una cultura política desarrollada, en el que la legitimidad de las instituciones es más o menos importante, los militares pueden ejercer su intervención bien utilizando la influencia, o el chantaje. Ésta se materializa a través de los canales constitucionales normales, chocando o competiendo con las autoridades civiles, e incluso intimidando o amenazando de no cooperar, o de ejercer violencia sobre las mismas autoridades.
En países con una baja o mínima cultura política, y con una legitimidad limitada, o nada importante de las autoridades civiles, la intervención puede darse bien como un chantaje, bien con un desplazamiento de los gobiernos civiles por otros, o bien suplantando sencillamente al régimen civil. A los mecanismos anteriormente relatados para materializar esta influencia se suma la violencia contra las autoridades establecidas, o sencillamente el fracaso en defender a estas autoridades contra la violencia a la que fueran sometidos.
¿Qué induce a los militares a los militares a terminar con su intervención? Este punto es especialmente importante para este trabajo, por las pocas veces que la literatura se refiere a él, y porque en el fondo es lo que se trata de responder para el caso español. Finer señala dos motivos fundamentalmente, aunque afirme que cada caso es diferente: el primero es la abdicación del poder por parte de los militares, ya sea por la desintegración del grupo conspirativo original, por la creciente divergencia de intereses entre los grupos de poder y los militares, o por las dificultades políticas del régimen; el segundo es la recivilinización de la sociedad, el que poco a poco los civiles vuelvan a tener influencia, y que los militares aún manteniendo un gran poder se vean obligados a ceder el poder167.
Abundando en esta polémica sobre la intervención Luckham (1971) no se muestra del todo de acuerdo con Finer señalando que la hipótesis de Finer es poco predictiva. Si la hipótesis básica de éste es que los militares probablemente intervengan si las instituciones políticas son débiles o carecen de legitimidad porque esto les da razones para la acción política, y le resta oposición a la intervención, esto elimina a todos los países desarrollados, y únicamente se centra en los subdesarrollados. Además no es capaz de señalar en qué países de este tipo será factible la intervención militar, y en cuáles no lo será. En su opinión es difícil pensar en criterios claros para decidir cuando un sistema es débil o no lo es para iniciar una intervención. Es en este sentido que Luckham reclama un estudio más en profundidad de la sociedad civil y la militar, y de sus relaciones, proponiendo una nueva tipología de modelos de relaciones de civiles y militares que tenga en cuenta la fortaleza de las instituciones civiles, la fortaleza de las instituciones militares, y el grado de integración de las relaciones entre unos y otros.
El tema de la profesionalidad, el control civil, y la intervención militar no son temas sencillos ni de tratar, ni de discutir. Huntington, y Janowitz sin duda son los teóricos que más han influido en esta disciplina, pero como reclaman muchos de los autores que se han ido desgranando, es necesario seguir repensando todos estos conceptos que todavía no se encuentran hoy en día resueltos, y que en cierta forma deben tratar de adaptarse al ritmo como el que nuestras sociedades evolucionan.
Existe una idea clara de que las Fuerzas Armadas han de estar sometidas a las opiniones mayoritarias de la sociedad, y eso se encuentra poco discutido, especialmente en las sociedades democráticas occidentales, pero ¿cómo se materializa esa idea?. Todavía muchos piensan que el control civil es únicamente tratar de evitar que los militares tomen el poder político del Estado, y existe una reflexión menor, por no decir inexistente, sobre como trabajar en el día a día de la gestión, en este sentido Peter Feaver tiene razón cuando señala que ese es uno de los temas en los que se debe profundizar en el futuro.
Pero no solamente en el tema del control de la gestión, sino en el de la mejor utilización de los diferentes perfiles profesionales que la sociedad puede proveer para lograr de la defensa un área de gestión más eficaz. La reflexión de Janowitz sobre la progresiva convergencia de la Institución armada y la sociedad abre nuevas perspectivas. La mayoría de los estudiosos han coincidido con este punto de vista, cuestionando el concepto de la profesionalidad divergente de Huntington, pero se ha avanzado muy poco en esta línea. Desde este punto de vista la supuesta convergencia, se ha materializado en una asimilación por los militares de algunos perfiles profesionales civiles. Se han seguido manteniendo las distancias, en algunos casos agravándose como Abrahamsson señala. Es en ese sentido en el que hay que seguir profundizando, para que sea la sociedad la que organice su defensa, y los militares como parte integrante de ésta se dediquen exclusivamente para lo que primariamente fueron entrenados, mientras otros ciudadanos se encargan de gestionar otras áreas de la defensa que los tiempos han exigido cubrir, y para los que están mejor adiestrados que los militares.
En relación a la intervención de los militares en la política, y la utilidad del concepto profesionalista para evitar que estos interfieran subordinándose al poder civil que el Estado Sarkesian señala que no son tan irreconciliables las diferencias entre Huntington y Janowitz: la gran diferencia es que el primero plantea una foto fija, y les dice a los militares que como profesionales del Estado, su función es no condicionarlo y subordinarse a lo que el poder democrático determine. Es un mensaje sencillo que en algún caso, y durante un breve período de tiempo, como en el caso español, puede ser útil para subordinar a los militares a lo que la sociedad demanda. Janowitz como sociólogo insiste en la descripción de lo que significa la profesión, y afirma que no tiene nada que ver con una foto fija, y que ésta como la sociedad y los tiempos evoluciona. Es una visión que corrige un error, no previsto por el politólogo, o una filosofía autárquica peligrosa, y que implícitamente va en contra de esa subordinación. Anunciando las convergencias que la historia y el paso de los años reclama, Janowitz anima a no encerrarse en un mundo artificial que aísle a los militares de la sociedad a la que tienen que servir, y aunque no plantee tampoco ninguna solución concreta reclama la subordinación de los militares al Gobierno del Estado.
90. Finalmente este trabajo ha aparecido publicado en el libro dirigido por Feaver y Kohn (2001).
91. Peter Feaver (1996: 170).
92. Sam Sarkesian (1984: 167).
93. Moskos (1977: 41-50).
94. Lissak (1984: 49-61).
95. Feaver (1998: 407-34).
96 Kohn (1997)
97. Luckham (1971:5-35).
98. Samuel P.Huntington nace en New York City el 18 de abril de 1927. Profesor de Harvard desde 1950, es elegido en 1989 Director del John M.Olin Institute for Strategic Studies, y en 1996 Chairman de la Academia de Harvard, alternando estas posiciones con algunas responsabilidades políticas temporales en el Consejo Nacional de Seguridad. Fundador de la Revista Foreign Policy es autor de una docena de libros y unos noventa artículos académicos. (Samuel Huntington: Bio-profile: http://members.tripod.com)
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101. Peter Feaver (1998:410) afirma que los militares, como todas las burocracias, prefieren la autonomía.
102. David L. Martineau (1957: 85-86)
103. Dale O. Smith. (1957: 228-229)
104. Así lo califica el general Smith.
105. En su opinión los staff de militares para el secretario de defensa son más adecuados que los de civiles.
106 Frederick Bernays Wiener (1957: 75)
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108. Robert W. van De Velde (1957: 330-331).
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126. Huntington (1995: 290-291) El militarismo de Huntington se identifica con los valores profesionales y es contemplado positivamente.
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129. Huntington (1995: 188-192)
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136. Nacido el 2 de octubre de 1919, fallece a causa del Parkinson el 7 de noviembre de 1988 en Hyde Park, IL. Sociólogo y educador, ejerce su magisterio durante diez años en la Universidad de Michigan, para pasar en 1961 a la Universidad de Chicago hasta el final de su carrera. Fundador del Inter-University Seminar Armed Forces and Society, que dirige entre 1962 y 1981; también es el fundador en 1974 de la revista Armed Forces and Society. Autor de más de 22 libros, edita y colabora en algunos más y escribe numerosos artículos académicos (The Gale Group, 2000).
137. Richard C. Brown (1960: 156)
138. G.O. Ashley (1960: 127)
139. Millard C.Young (1960:127-128)
140. The Mississippi Valley Historical Review, Septiembre 1960; American Journal of Sociology, Noviembre 1960; The American Political Science Review, Diciembre 1960; American Sociological Review, Diciembre 1960; Political Science Quarterly, Diciembre 1960; The Journal of Politics, Febrero 1961, Midwest Journal of Political Science, Mayo 1961.
141. Joseph R. Gusfield (1961: 187-190)
142. John W. Masland (1960: 995-997). En relación a la ciencia política y la sociología.
143. Amitai Etzioni (1960: 638-640)
144. Tanto los tipos de gestor, heróico, y tecnológo, como el uso de "absolutista", y "pragmático" son conflictivos a su juicio.
145. Lawrence Podell (1960: 297-298)
146. Hans Speier (1960: 970-971). Afirma que parte de sus errores es condenar la doctrina "absolutista" , no porque haya probado que sea errónea, sino porque le parece ideológicamente rechazable. En opinión de Speier Janowitz no examina las ventajas o desventajas de la doctrina que rechaza.
147. Janowitz (1990: 89)
148. Utiliza la referencia de Alfred Vagts al que califica como el historiador social del militarismo.
149. Janowitz (1990:104)
150. Janowitz (1990: 442)
151. Janowitz (1990:536)
152. La referencia concreta de los textos analizados ha sido citada anteriormente.
153. En un artículo contiguo al de Moskos, Janowitz valora negativamente el cambio de conceptos introducido por Moskos, afirmando que no añade nada nuevo a las ideas que él mismo introdujo en 1960.
154. Moshe Lissak (1984:49-52)
155. Lissak elabora una matriz que trata de demostrar este argumento
156. Sarkesian (1984:159)
157. Sarkesian (1984:165)
158. Kohn (1997: 142)
159. Para Kohn 1997: Política militar significa ampliamente todas las decisiones que afecten al tamaño, forma, organización, carácter, armamento, y procedimientos internos de la Institución militar.
160. Cuadro elaborado a partir del resumen de Kohn (1997:146)
161. Feaver (1995: 150)
162. Feaver (1995: 154)
163. Feaver (1995: 163)
164. Finer (1962: 1976:21-23)
165. Finer (1976:54)
166. Finer (1976:126-127)
167. Finer (1976:172-173)
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