Luego del fin del régimen revolucionario sandinista en 1990, parte de los procesos de la culminación de la guerra fría, la fuerza militar del Estado de Nicaragua, el entonces Ejército Popular Sandinista, pilar sustancial del gobierno de la época, quedó sin su referente institucional y se produjo un hecho que se ha reiterado a lo largo de la historia, que indica que ninguna fuerza militar puede sobrevivir si el régimen que la creó desaparece. Los efectos de la derrota electoral del sandinismo en 1990 fueron equivalentes a la pérdida de una guerra por parte de esa fuerza militar. Así, en lapsos históricos cortos, Nicaragua vio la desaparición de dos instituciones militares. Primero la Guardia Nacional desbandada tras la derrota de 1979, y lentamente la del Ejército Popular Sandinista (EPS) transformado en un Ejército Nacional.
La Guardia Nacional, derrotada militarmente por los sandinistas en 1979, arrastró con su caída a la dinastía dictatorial de los Somoza. Como en otras regiones de Centro América y el Caribe, la fuerza militar creada por EEUU como una fuerza de contención de conflictos internos, sin roles previstos para una defensa nacional clásica -que no pasaban del papel- desaparecía, como antes ocurrió con la cubana en 1959 y la dominicana en 1964 y luego acontecería en Panamá en 1989 y Haití en 1993, aunque en estos dos últimos casos, el país creador fue el principal protagonista de su desaparición.
La derrota electoral de los sandinistas en 1989 fue sustancialmente una derrota ideológica. Dejó sin sustento al proyecto de construcción del socialismo en Nicaragua, sin base en la posibilidad de instaurar un régimen político partidario. El Ejército, que servía a esa ideología, quedó sin justificación última para su accionar. Sin embargo, a diferencia del modelo soviético, los militares sandinistas siempre tuvieron un rol preponderante en el Estado, producto del origen militar del régimen revolucionario, que derrotó a la guardia de Somoza. Por ello la máquina militar sandinista, de hecho, fue notoriamente autónoma y al momento de registrarse la derrota electoral del sandinismo se encontró en la difícil posición de mantener la maquinaria intacta en una circunstancia en que su régimen de referencia había perdido legitimidad.
Al no sufrir una efectiva derrota militar la maquinaria militar sandinista subsistió. Se abrió un largo período de acomodación de elites. Los mandos sandinistas del ejército buscaron preservar su espacio de autonomía a través de acuerdos con la nueva elite civilista. Este acuerdo buscó preservar la situación de paz y avanzó por el camino del desarme y la neutralidad de la fuerza militar en cuanto actor en la contienda político partidaria. Un dramático corte de efectivos y de fondos presupuestarios fue dándose a lo largo del tiempo, de modo que la fuerza militar que en 1990 llegó a disponer de casi 86.000 efectivos pasó a tener sólo unos 12.000 en 1999, y de un presupuesto de 170 millones de dólares al momento de finalizar la experiencia del gobierno revolucionario pasó a tener 25 millones en 1999. Los recortes básicos se realizaron en un tiempo corto, en un año.
El Ejército devino una fuerza profesional al servicio del Estado, logrando en este proceso una nueva forma de autonomía, la que procede de la escasa incidencia de la elite civil en el control efectivo de la fuerza armada. Un acuerdo de cúpulas, que sustancialmente supone un diálogo entre quienes controlar el poder ejecutivo y el mando militar, a través del comandante del ejército permitió el manejo de la cuestión durante la década de los noventas.
Si bien existió un Ministerio de Defensa Nacional bajo Somoza, de hecho era una dependencia de la Guardia Nacional y durante el sandinismo el Ministerio sólo ejercía funciones protocolares. El control real de la fuerza militar residió en el comandante del ejército. No fue muy diferente la situación durante los años noventa en el período de instauración democrática. La falta de una eficaz estructura de control hacía que el Ministro de Defensa palideciera frente a la figura del comandante del ejército. Si bien en los últimos tiempos se han creado estructuras burocráticas mínimas, en el Ministerio de Defensa, todavía la situación continúa sustancialmente igual. El Ministerio de Defensa es más una gerencia de personal y una tesorería que un real conductor de la fuerza militar. En esto Nicaragua sigue un modelo que es prácticamente similar al de la mayoría de los países de la región latinoamericana, donde las fuerzas militares, aunque disminuidas en su capacidad técnica, hombres y recursos, todavía mantienen una situación de autonomía importante.
No es fácil para la autoridad civil cambiar este marco. El nuevo escenario de una economía global de mercado, la pérdida de referentes de soberanía para los países más pequeños, que ven que rabajado su poder de negociación al no controlar los resortes básicos de la nueva economía mundial (financieros y tecnológicos) hace que las fuerzas militares de los países pequeños tengan un rol periférico La soberanía de los países pequeños debe defenderse en foros internacionales de decisión, en negociaciones con organizaciones multilaterales, con inversionistas o la banca transnacional. En ese nuevo marco la fuerza militar clásica y las hipótesis de conflicto clásicas han pasado a tener una importancia menor. Consiguientemente para los civiles se trata también de un tema que no amerita un conflicto sustancial. El acomodamiento existente hace que la fuerza militar no sea vista como una amenaza para la clase política y la institucionalidad existente, por lo cual no se intenta ningún cambio sustancial. A ello contribuye el cambio del escenario, poco comprendido por la clase política de la mayoría de los países de la región.
La Revolución en los Asuntos Militares (RMA en la jerga anglosajona) ha dejado sin capacidad de confrontación real a los países del tercer mundo frente a la fuerza militar de los EEUU. Las fuerzas militares de ese país actúan, cada vez más, como una policía de última instancia, más que como una fuerza militar clásica, empeñando decisivamente recursos muy superiores en pocas instancias de modo que en las otras el ejemplo baste. Asimismo el crecimiento de la delincuencia a partir de nuevas formas de acción colectiva organizada ha llevado a que las fuerzas militares actúen, mayoritariamente, en misiones típicamente policiales. Por otra parte, la policía debe militarizar su accionar para enfrentar con éxito nuevas formas de crimen organizado.
En ese marco la mayoría de los civiles integrantes de la clase política enfrentan un problema serio: carecen de un conocimiento adecuado de los problemas de defensa nacional y seguridad en el tiempo presente, y a la vez, están tentados a tratar de sacar cierto rédito partidario de su relacionamiento con la fuerza militar, en lugar de tratar el tema como política de Estado. Ello lleva a que unos intenten contener el gasto en defensa al máximo y otros a incrementarlo. La fuerza militar trata de ejercer su autonomía y defiende la maquinaria burocrática que constituye el corazón de la organización: el cuerpo de oficiales1.
Este conciso y muy claro informe escrito por Javier Meléndez establece cuáles son los puntos sustanciales del debate acerca de la Defensa Nacional en Nicaragua, apuntando la necesidad de buscar escenarios para discutir el tema, a nivel parlamentario, y para insistir en la urgencia de tener una política de Estado respecto a la defensa nacional. Es cierto que por el momento la acomodación de las elites permite que no haya problemas, pero también se está frente a una situación de equilibrio inestable. Para que no se rompa es necesario que las elites civiles y militares comprendan la necesidad de acuerdo sobre bases sólidas. Una discusión seria acerca de la defensa nacional y del presupuesto dedicado al tema es parte sustancial de ese acuerdo que debe también traducirse en seguridades jurídicas.
Juan Rial2
Agosto de 2000
(1) En la actual fuerza militar de Nicaragua hay 289 suboficiales y 780 clases, un total de 1.069 efectivos subalternos, frente a 1.916 oficiales, para encuadrar una fuerza de 9.724 soldados.
(2) Académico y consultor internacional uruguayo. Ha investigado intensamente el tema de las relaciones entre civiles y militares y participado activamente en la promoción de un entendimiento entre las elites castrenses y la clase política civil en la región y otros países del tercer mundo.
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