La Figura del Ministerio de Defensa en Nicaragua no es del todo nueva. En una breve descripción sobre el desarrollo de esta institución, el ex-vice Ministro de Defensa Dr. José Adán Guerra39 señala que hasta mediados del siglo 20 la figura de esta institución era conocida como Ministerio de la Guerra, Marina y Aviación. A mediados de los años sesenta pasa a denominarse Ministerio de Defensa y es encabezado por un militar. Las funciones atribuciones y facultades recaían en la práctica en la figura y esfera de influencia del Jefe Director de la Guardia Nacional. Como en el resto de los países latinoamericanos -agrega en su descripción- el Ministerio de Defensa era de naturaleza militar y, a pesar de la separación formal entre el Ministerio y la estructura de la Guardia Nacional, el Ministro se subordinaba al Jefe Director de la G.N.
El 20 de Julio de 1979, mediante el Decreto No.6 "Ley Creadora de los Ministerios de Estado" la Junta de Gobierno y Reconstrucción crea -entre otros 15 ministerios- el Ministerio de Defensa al que, según el decreto, se le reglamentarían sus funciones mediante la ley. Reglamentación que solo se hizo efectiva en 1990 mediante el decreto 490 "Ley Orgánica del Ministerio de Defensa de la República de Nicaragua". Entre 1979 y 1990 el Ministerio de Defensa no fue más que una formalidad burocrática y, según la conclusión de algunos analistas,40 nunca funcionó como unidad que facilitara la relación en materia de defensa entre el ejecutivo y el ejército y, menos aún, que dirigiera la política o los planes relacionados con esta área.
Una descripción que nos ayuda a valorar la dimensión de esta institución durante esos años nos dice que ..."Como figura jurídica, el Ministerio de Defensa continuó existiendo para cumplir con formalidades burocráticas y protocolarias, pero el eje de la defensa nacional era el Ejército Popular Sandinista bajo la tutela del Frente Sandinista, quien definía la política de defensa de la revolución y las tareas en el orden militar. Para ello la Dirección Nacional del FSLN creó una instancia presidida por Humberto Ortega, en su calidad de miembro de la misma, conocida inicialmente como Comisión Militar, luego Comisión de Defensa y seguridad y finalmente Consejo Supremo de Defensa de la Patria"41
La Ley Orgánica del Ministerio de Defensa, sancionada en el Decreto 490, del 22 de Febrero de 1990, es también una de las normativas jurídicas emanadas en el corto período transcurrido entre la derrota electoral del FSLN y la toma de posesión del gobierno electo democráticamente de doña Violeta Barrios de Chamorro. Como norma, esta ley no viene más que ha institucionalizar jurídicamente lo que hasta entonces era el Ministerio de Defensa; una figura jurídica sin relevancia dentro del poder de la cúpula militar del Ejército Popular Sandinista, poder virtualmente concentrado en la figura del General Humberto Ortega.
Sus disposiciones no subordinan de ninguna manera a las fuerzas armadas a esta institución y, desde luego, como ministerio no incidía en nada que tuviera que ver con la formulación o determinación de la política de defensa o de plan alguno vinculado con ella. La facultad que más se relacionaba con esto se estipulaba en el arto.19, inciso 1, donde se le daban al Ministerio de Defensa atribuciones para asesorar al Presidente de la República en los asuntos concernientes a la defensa nacional.
Entre otras funciones se le asignaba la difusión de la doctrina militar de la defensa del país, colaborar en el Ejército Popular Sandinista en sus relaciones con los ministerios y entes estatales encaminadas a la consecución de los fines de la defensa nacional, y la dirección de áreas relacionadas con la aeronáutica civil, la defensa civil y con la comisión de apoyo a los combatientes42. En lo general se le asignaban a este ministerio funciones y atribuciones hacían de éste una especie de unidad de relaciones públicas, protocolo y divulgación del Ejército Popular Sandinista.
La evidente influencia que pretendía mantener la cúpula militar sandinista sobre la estructura del ejército y la notoria inercia administrativa para gerenciar la defensa nacional que se le delegaba al Ministerio en la Ley Orgánica del Ministerio de Defensa, se tratan de solventar en parte con la promulgación en mayo de 1990 -una vez que asumió el poder doña Violeta Barrios de Chamorro-, del Decreto Ley No.1-90 "Ley Creadora de Ministerios de Estado" que en lo fundamental trataba de sentar las bases para la subordinación de los militares al poder civil, demanda y exigencia vital de las fuerzas políticas aglutinadas en la Unión Nacional Opositora UNO.
En el capítulo IV artículo 5 referido al Ministerio de Defensa se le establecen, entre otras, como funciones y atribuciones:
- La organización y ubicación, movilización y desmovilización de las fuerzas de tierra, mar y aire.
- La defensa de la soberanía y la independencia del territorio nacional y el mantenimiento de la paz interna de la República
- La determinación del número de efectivos de los diversos cuerpos armados acorde con las verdaderas necesidades y situación económica del país.
- La elaboración y administración del presupuesto militar.
- El nombramiento de los jefes de las ramas de las fuerzas armadas y el otorgamiento de ascensos tomando en cuenta las indicaciones y recomendaciones de los jefes militares respectivos,
- Y las demás que les confirieran las leyes y decretos.
A pesar de las facultades conferidas al Ministerio de Defensa, éstas en la práctica no lo proveyeron de un rango de influencia aceptable para una efectiva gerencia de la defensa como expresión institucional de una conducción política civil. Aunque en la ley se le conferían por vez primera atribuciones claves como la elaboración y administración del presupuesto militar y la capacidad para determinar el número de efectivos, en la realidad los aspectos que tuvieron que ver con estas áreas fueron producto más de dinámicas conducidas desde las mismas estructuras de las fuerzas armadas con la presión de las fuerzas políticas y de la comunidad internacional que demandaba el equilibro de fuerzas en la región, que de un proceso de conducción desde el Ministerio de Defensa en cumplimiento de las atribuciones que la ley le confería. De hecho, entre 1990 y 1997, la cartera de defensa no tuvo ni presupuesto, ni ministro, ni personal alguno; sólo su ley orgánica y las atribuciones y facultades que fueron efectivas en la persona de la Presidenta de la República.
Con la reforma a la Ley de Organización Militar del Ejército Popular Sandinista sancionada el 8 de Enero de 1991, la situación del Ministerio de Defensa no tuvo variaciones significativas en cuanto a su capacidad, al menos mediante la ley, de ejercer algún tipo de influencia en la administración de la defensa nacional y sus recursos; más aún, fueron de alguna manera reducidas sus atribuciones al garantizarse nuevamente por ejemplo la función del Ejército de proponer al Presidente de la República, a través del Ministerio de Defensa, el presupuesto de ingresos y egresos43. Así, el Ministerio quedaba como una especie de intermediario entre el ejecutivo y las fuerzas armadas. Sin embargo y como ya se ha señalado estas modificaciones respecto a la naturaleza y atribuciones del Ministerio de Defensa no tuvieron mayores repercusiones pues en la realidad dicho Ministerio solo venía existiendo en la ley.
Debe entenderse que hasta 1997, que es la fecha en que se activa formalmente la cartera de defensa con el nombramiento del primer Ministro de Defensa Civil, y más particularmente en el período presidencial de doña Violeta Barrios de Chamorro la lógica que caracterizaba el tema de las fuerzas armadas se estructuraba en un frágil punto de equilibrio.
Por un lado, y en un ambiente de polaridad extrema, se trataba mediante la ley de institucionalizar el control civil sobre el ejército después de casi diez años de guerra y de ser éste una institución con poderes prácticamente omnímodos, y por el otro se buscaba conservar un consenso básico entre las fuerzas políticas que permitiera hacer de la transición un proceso no tan brutalmente traumático para las instituciones que nacieron del proceso revolucionario. De allí que buena parte de la conducción del proceso de reconversión de las fuerzas armadas haya sido concentrado -desde la parte civil- en la figura de la Presidenta de la República, un poco quizás con la intención de dejarlo fuera de la esfera de influencia de los extremos más radicales de la derecha y la izquierda política del país.
Es con la Ley 290, Ley de Organización, Competencia y Procedimentos del Poder Ejecutivo sancionada el 3 de junio de 1998, y reglamentada en octubre del mismo año que se establecen ya las funciones y atribuciones propias del Ministerio de Defensa. Funciones y atribuciones que representan sin lugar a dudas uno de los avances más significativos para asegurar desde la ley una mejor y mayor capacidad para gerenciar la defensa nacional bajo el liderazgo de la conducción política civil.
En el arto. 69 se define la estructura del Ministerio de Defensa quedando compuesta por cinco áreas: la dirección superior, cinco órganos de apoyo a la dirección superior, direcciones generales y una división administrativa financiera.44
La formulación de planes y políticas de defensa nacional, la implementación de su ejecución, y los aspectos relacionados con los estudios y trabajos técnicos sobre esta temática, así como la supervisión de los planes de estudio para la capacitación a los miembros del Ejército de Nicaragua, recaen en la Dirección General de Asuntos Militares45 a la que también se le faculta para establecer una comisión mixta con el Ejército de Nicaragua para coordinar y dirigir la formulación del anteproyecto de presupuesto de las fuerzas armadas.
En el arto.73 de esta Ley figuran las funciones de la Dirección de Política y Planes Militares entre las que se establece la formulación y propuesta de los planes y políticas para la defensa nacional; participar, coordinar y revisar los planes de acciones del Ejército de Nicaragua a ser aprobados por el ministerio; formular los planes de defensa y coordinar interinstitucionalmente a niveles de gobierno, con los sectores económicos, sociales y políticos todo lo relacionado con el Plan de Defensa nacional; y formular los aspectos internacionales de la defensa.
Los aspectos relacionados con la adquisición de armas y equipos, o material militar delegados en la Dirección de Armamento y Material Militar46. Se le delega a esta unidad la responsabilidad de analizar y presentar al ministro los planes de adquisición de sistemas, armamentos, equipos y material militar; y la formulación y propuesta del material militar, equipos, armamento y medios no militares a obtener a través de los programas de cooperación externa.
A la Dirección de Información para la Defensa47 le corresponde dirigir y coordinar las actividades necesarias para obtener información, analizarla y evaluarla con el fin de defender la soberanía, la independencia y la integridad territorial. Actividades que serán reportadas periódicamente al Presidente de la República según lo establece la ley.
Los aspectos presupuestarios para las fuerzas armadas le corresponden a la Dirección de Presupuestos y Asuntos Económicos Militares48. A esta unidad le corresponde establecer los criterios, coordinar y dirigir la formulación del anteproyecto de Presupuesto del Ejército de Nicaragua, así como supervisar su ejecución.
Otras áreas como la Dirección General de Coordinación Interinstitucional, la Dirección de Coordinación y Desarrollo, y la Dirección de Protocolo y Defensa Civil, tienen que ver con espectros varios como la coordinación interinstitucional para actividades de apoyo al medio ambiente, clasificación de inventarios físicos del territorio nacional, los programas de atención a retirados del ejército, elaboración de planes para la prevención de desastres y el auxilio a poblaciones afectadas por desastres naturales.
En general el "Reglamento a la Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo" ubica y reglamenta los espacios de participación civil en aspectos claves de la defensa nacional que van desde la formulación misma de los planes y políticas en la materia, pasando por el control y supervisión de su implementación, el involucramiento directo de esta institución en la formulación presupuestaria el seguimiento al gasto de las fuerzas armadas y la ubicación orgánica en esta instancia de naturaleza civil de la Dirección de Información para la Defensa. Es claro que con lo estipulado en la ley se abría el camino para fortalecer la conducción política de la defensa nacional, pero es claro también que las funciones establecidas excedían en mucho la capacidad real de gerenciar a cabalidad lo indicado en la ley.
Desde la promulgación de esta ley, y su activación formal en 1997, el Ministerio de Defensa no ha variado significativamente en su estructura, de acuerdo a las atribuciones que la ley le confiere, y las carencias presupuestaria hacen de las funciones asignadas a este Ministerio nada más que una "buena ley" que no encuentra sustento en las capacidades institucionales que hasta hoy posee. Es menester recordar que las funciones primigenias que venía desarrollando el Ministerio de Defensa hasta la promulgación de esta ley tenían más que ver con labores de pacificación y desmovilización de grupos irregulares rearmados, haciendo de éste más un Ministerio de Paz que de defensa como propiamente se conoce. De allí que buena parte de las funciones atribuidas no encuentran todavía una capacidad institucional mínimamente efectiva para asumirlas.
En una entrevista concedida un par de meses antes de la aprobación del "Reglamento a la Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo" a un medio de comunicación nacional, el entonces Ministro de Defensa Jaime Cuadra describe con exactitud lo que venía siendo y las limitaciones de esta cartera desde su activación formal:
"... durante los veinte meses de funcionamiento, el trabajo del ministerio ha estado dirigido a lograr el desarme de los grupos irregulares que por razones políticas operaban en el campo. Fue la tarea que nos encomendó el Presidente Arnoldo Alemán al asumir el cargo. La misión era lograr la desmovilización de los hombres de la Resistencia Nicaragüense y ex - militares alzados y reinsertarlos a la vida civil. Nuestra tarea ha estado dirigida a gestionar fondos para el desarme, la reinserción de los desmovilizados y la tarea del desminado. Defensa es un ministerio nuevo; cuando asumí esta cartera no existía ninguna estructura, en el camino fuimos creándola y adaptándola de acuerdo a las necesidades..."49
Aunque es evidente que esta mencionada ley en su contenido refuerza la legislación precedente ya descrita y refleja un nivel de subordinación de las fuerzas armadas al poder civil y a sus instituciones democráticas nunca visto en la historia de Nicaragua, no es menos cierto que varias de las atribuciones dadas están lejos de ser llenadas por la conducción civil, y que buena parte de las funciones fundamentales no son asumidas con la diligencia deseada. Está lejos de asumir el liderazgo para formular y conducir los planes de defensa nacional, no dispone de los instrumentos que le permitan definir una concepción estratégica de ésta y, si bien lo establece la ley, ni siquiera pone en función los instrumentos que le permiten por ejemplo participar más activamente en aspectos como la formulación presupuestaria y el control del gasto de las fuerzas armadas.
Es claro sin embargo que muchas de estas falencias tienen que ver más con aspectos que escapan a la dinámica propia del Ministerio de Defensa. Esto a la luz de que en el país existe una carencia notable de civiles capaces de instrumentalizar los aspectos estratégicos de la defensa y de que la realidad presupuestaria inhibe cualquier intento, al menos a lo inmediato, de afrontar esta carencia de expertos civiles para asumir la tarea a un nivel de política de Estado. En realidad, la expresión institucional, y con ello las capacidades de que hasta hoy dispone el Ministerio de Defensa, no refleja más que una constante histórica de la sociedad nicaragüense de dejar en manos de los militares los aspectos relacionados con la defensa del país; constante que sólo por ley o decreto no puede ser superada.
Se trata también de una incapacidad arraigada en la cultura política y pública de no enfrentar los problemas nacionales desde un enfoque de política de Estado, que marque continuidad y coherencia de las acciones propuestas y de las políticas que se diseñan50, entendiendo que en el área de la defensa nacional y en una democracia moderna "debe ser competencia de las autoridades civiles legítimamente electas la formulación de políticas públicas de defensa con el concurso y asesoría especializada de los militares y la participación activa de la sociedad civil"51.
En este contexto es evidente la necesidad de realizar una profunda reflexión sobre la capacidad institucional del Ministerio de Defensa para cubrir lo que la ley le faculta, y de allí su capacidad y liderazgo para la conducción política de un proyecto que busque articular las expectativas nacionales y abrir el camino para la construcción de una agenda de intereses y la posterior elaboración de una política pública de defensa nacional.
Aquí nos encontramos en un nivel en el que las capacidades institucionales en la administración pública para la conducción de la defensa nacional van por debajo de los avances en la normativa jurídica. Desarrollar esas capacidades es de manifiesta importancia para extender este proceso a una dinámica que conduzca a discusiones y análisis para la formulación de una política de defensa que revierta la norma histórica de hecho que imponía que los planes y la defensa fueran elaborados desde las cúpulas militares. De esto se desprende que defensa nacional y su expresión como política pública no está definida únicamente por un cuerpo jurídico, sino que está asociada también a la capacidad de conducción que tiene un gobierno y su clase política.
(39) "El Ministerio de Defensa en una Sociedad Democrática", Exposición del Vice Ministro de Defensa José Adán Guerra en el Seminario Regional Democracia y Relaciones Civiles Militares en Centroamérica. CEEN - Diálogo Centro Americano, Febrero 1999.
(40) Roberto Cajina, Op. cit, pág. 91.
(41) Idem, pág. 94.
(42) Capítulo III, arto.5
(43) Artículo 4, inciso 5 de esa Ley.
(44) Capítulo 3 del Reglamento de la Ley 290 (Decreto 71-98).
(45) Idem, Arto.72. Dirección General de Asuntos Militares
(46) Idem, Arto.74
(47) Idem, Arto.76
(48) Idem, Arto.75
(49) La Tribuna 16/08/98, entrevista con el Ing. Jaime Cuadra.
(50) Un indicador que muestra la mencionada falta de coherencia y continuidad en la administración pública y mas específicamente en el área de la defensa es que desde la activación formal del Ministerio de Defensa en 1997, han estado a la cabeza de esta cartera cuatro ministros, situación que no ha permitido definir una agenda de intereses que abordada desde las más amplias y representativas fuerzas de la de la nación, y con la conducción política de este ministerio, ayude a identificar los retos fundamentales para la defensa nacional y de allí delinear las políticas para enfrentarlos.
(51) José Antonio Alvarado, "Los criterios y prioridades en la agenda de defensa y seguridad: El Proceso de definición y planificación". Ponencia presentada en el Foro La Formulación de Políticas de Defensa y Seguridad, CEEN-NDI, enero 25, 2000, Managua.
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