Desde fines del siglo XX, Chile y Argentina impulsan un proceso de cooperación e integración. En este marco ha sido importante el acuerdo sobre una metodología estandarizada común para medir los respectivos gastos en Defensa, logrado con la colaboración de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Esto ha permitido superar suspicacias causadas por la disparidad de las cifras que entregan gobiernos, organismos internacionales e instituciones independientes.
Al aprobar conjuntamente con Argentina el método desarrollado por la CEPAL para medir el gasto en defensa, Chile ha respondido a la posibilidad, que dejó abierta en el Libro de la Defensa Nacional de 1997, de perfeccionar sus sistemas presupuestarios y de evaluación utilizados en defensa para entregar datos internacionalmente aceptados.
En efecto, en el texto del 97, al definir las categorías que integraban el gasto en defensa, Chile había indicado que no consideraba el gasto en la previsión militar como parte de su gasto en defensa. Textualmente, se señaló: “Para efectos de este Libro de la Defensa se considerará [el gasto previsional] en forma separada, pues no es un gasto efectuado en el Ministerio de Defensa Nacional y, por lo tanto, no está incluido en su presupuesto, ni es discutido en el Congreso Nacional dentro de la partida de esta cartera ministerial. De aquí que la consideración de este ítem como gasto en defensa sea discutible, ya que se trata de un gasto social orientado a proteger al personal que sirve en las instituciones de la defensa, y a sus familiares, cuando ya no estén en el servicio”. El texto del 97 agregaba que “corresponderá a quien analice la información sobre el gasto en defensa escoger los criterios que impliquen la inclusión o exclusión, total o parcial, en su análisis del costo fiscal del sistema previsional de las instituciones de la defensa”.
Sin embargo, en aras de profundizar la transparencia y confianza mutuas, el gobierno de Chile acordó con el de Argentina encomendar a la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (CEPAL) el estudio de una metodología para medir y hacer comparables sus gastos de defensa.[41] Ambos países convinieron en no poner restricciones en el acceso a la información, comprometiéndose a abrir aquellas cifras que reflejaran realidades complejas, con el propósito de que pudieran ser analizadas correctamente por los expertos de la CEPAL encargados del estudio. Ellos debieron trabajar con los métodos presupuestarios y de administración financiera vigentes en cada país, los cuales presentan importantes diferencias. Debido a estas diferencias y al requerimiento de encontrar una fórmula de estandarización, el estudio se definió como un proceso de “homologación” del cálculo del gasto en defensa.
1. PROBLEMAS EN EL CÁLCULO COMPARATIVO DEL GASTO EN DEFENSA
Existen varias fuentes que proveen estudios comparativos del gasto en Defensa: las principales son el Fondo Monetario Internacional (FMI), a través de su libro anual Government Finance Statistics Yearbook (GFSY); las Naciones Unidas, mediante la publicación del informe Reduction of Military Budgets: Military Expenditure in Standarized Form Report by States; el International Institute for Strategic Studies (IISS), de Londres, que publica el informe Military Balance; el Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) y, anteriormente, la Arms Control and Disarmament Agency (ACDA), que desde 1999 es parte del Departamento de Estado de los Estados Unidos. Asimismo, el Congressional Research Service (CRS) y las Naciones Unidas, a través del United Nations Register of Arms Transfer, compilan información sobre las compras militares.
Gran parte de los informes publicados usan marcos de referencia comunes que provienen, por un lado, de la Classification of the Functions of Government (COFOG), sistema desarrollado por las Naciones Unidas, y de las metodologías de la OTAN. Sin embargo, dichos sistemas de medición, por regla general, se nutren de los datos entregados por los países analizados o por la información pública disponible.[42] Esto presenta una gran desventaja: la información no está estandarizada. A la vez, los marcos metodológicos COFOG y OTAN tienen diferencias respecto de las actividades que consideran como parte de la función de defensa y, por consiguiente, del gasto que ella implica.
Los ejemplos a este respecto son variados. La OTAN considera a las pensiones militares como parte del gasto en defensa, mientras que el FMI lo incluye dentro de los gastos de “Seguridad Social y Bienestar”. Asimismo, la primera considera parte de los gastos las transacciones dentro del Estado, aspecto omitido por el FMI. Otro aspecto relevante son las Fuerzas de Policía y Control de Fronteras, Auxiliares o Paramilitares, que son incluidas como gasto en defensa por la Alianza Atlántica, pero excluidas por el FMI. En cambio, la Defensa Civil es parte del concepto de defensa del GFSY, pero no según la OTAN.
Asimismo, en las mediciones de cada institución, existen divergencias. La ACDA descarta los gastos civiles de los Ministerios de Defensa y la ayuda militar externa e incluye las adquisiciones militares en el momento en que se suscribe la deuda, no cuando se efectúa el pago. Por su parte, el FMI no incluye los gastos con fines no militares, aunque sean efectuados por los Ministerios de Defensa (Educación, Salud, Investigación y Desarrollo, intereses sobre deudas militares y pensiones). A la vez, el SIPRI no incluye en el cálculo las adquisiciones que son producto de donaciones.
Finalmente, existe un escollo persistente al momento de recabar antecedentes: muchos países argumentan no tener información disponible, situación particularmente frecuente en los mecanismos de cálculo empleados por la ONU.
2. LA METODOLOGÍA CEPAL
Antes de iniciar el diseño metodológico, Chile y Argentina entregaron a la CEPAL un documento base con las especificaciones del trabajo, las definiciones básicas de lo que se debería calcular y, en términos generales, los datos necesarios y procedimientos para obtenerlos.
La “Metodología Estandarizada Común para la Medición de los Gastos de Defensa” elaborada por la CEPAL entiende como “gasto en defensa” aquel en que se incurre para materializar actividades cuyo efecto directo es salvaguardar la soberanía nacional. En síntesis, su objetivo es alcanzar una condición de seguridad externa.
A partir de esta definición, el estudio opta por tres principios rectores básicos:
a) La Defensa Nacional queda referida al resguardo de los límites geográficos frente a amenazas foráneas, por lo que se excluyen los gastos de la función de seguridad interior.
b) La “medición” de los gastos se efectúa en términos de flujos monetarios anuales y no de activos físicos o monetarios acumulados en el tiempo. Esto no obsta para que otras medidas de transparencia den cuenta de dicha información.
c) Los gobiernos de Chile y Argentina plantearon como objetivo central de su propuesta la existencia de una “metodología estandarizada” que permitiera una comparación racional del gasto y contribuyera a la transparencia y confianza entre ambos países.
En definitiva, el gasto que se debe medir es el efectuado por los países en el desarrollo de la función de defensa, definida en forma restrictiva en relación a la seguridad externa y al cuidado de la soberanía territorial. Esto deja fuera del análisis las funciones de seguridad interior y otras funciones desarrolladas por organismos dependientes de los ministerios de Defensa, pero cuyas tareas no están directamente relacionadas con el propósito anterior.
La metodología requería “operacionalizar” los criterios antes señalados. Asimismo, debía asumir algunos problemas de valoración de ciertos gastos y despejar efectos tributarios y arancelarios que pudieran distorsionar los valores. Por lo tanto, lo que se hizo fue utilizar criterios comunes y procedimientos “facilitadores” para calcular los gastos de defensa en Chile y en Argentina, permitiendo así una comparación adecuada de ellos.
La estandarización se realizó a partir de los procedimientos presupuestarios y contables vigentes en Chile y Argentina, los cuales no son enteramente similares y que el proyecto encargado a CEPAL tampoco pretendió modificar, por lo cual los criterios de selección de la información a usar cobraron mayor relevancia.
Aunque el objetivo principal del estudio es la medición de los gastos de defensa, pareció conveniente complementar la información disponible con ciertos antecedentes cuantitativos y cualitativos sobre los ingresos que constituyen el financiamiento de dichos gastos. De esta manera, y en la medida de lo factible, se logró reforzar la confiabilidad de las estimaciones referidas a los gastos de defensa.
Al tomar un conocimiento más acabado de los sistemas presupuestarios y de control de gastos e ingresos gubernamentales existentes en Argentina y en Chile, que fueron la base para la formulación de una metodología estandarizada común para la medición de los gastos de defensa, se llegó a la conclusión de que los datos fundamentales debían provenir de las contabilidades gubernamentales en modalidad de caja (“pagado” e “ingresado” en Argentina y “efectivo” en Chile), descartando términos presupuestarios propiamente tales (“compromisos” o “devengados”). Las cifras se obtuvieron de la Contraloría General de la República y de la Dirección de Presupuestos, en Chile, y del Sistema Integrado de Información Financiera de la Secretaría de Hacienda de la Nación, en Argentina.
El criterio de contabilidad de caja es usado por el Fondo Monetario Internacional en sus estadísticas, las cuales tienen amplia difusión, aceptación y uso en todo el mundo.
Adicionalmente, como período de análisis y de comprobación de las fortalezas y eventuales debilidades de la metodología estandarizada, ésta se aplicó a los años 1996, 1997 y 1998; es decir, un lapso razonable y relativamente reciente, con buena disponibilidad de datos y con una adecuada estabilidad de criterios y procedimientos en ambos países [43].
Finalmente, para la formulación misma de la metodología estandarizada común se decidió presentar una opción de aproximaciones sucesivas que permitiera definir diferentes conceptos de lo que es el gasto de defensa en los dos países, dependiendo de la cobertura del concepto utilizado, desde la menor a la mayor, a fin de entregar una visión más completa que pudiera acoger diversos criterios sobre la composición del gasto.
Así, la Secretaría Ejecutiva de la CEPAL propuso que los Gastos de Defensa fueron calculados para tres agregados distintos —G1, G2, y G3—, que van ampliando progresivamente su alcance. De esta manera, la metodología propuesta puede responder mejor a las aspiraciones y necesidades de los países involucrados, y permite comparaciones internacionales más pertinentes y válidas, dependiendo del nivel que se use para ello.
a) Nivel agregado G1
La Función de Defensa, Gasto Central o Básico en Defensa para el nivel G1 corresponde —de acuerdo a lo definido por el FMI en su manual de estadísticas públicas— a los gastos gubernamentales para la administración y gestión de la defensa militar; especialmente, la administración, supervisión y gestión de los asuntos y de las fuerzas de defensa militar, entendidas como fuerzas de defensa de tierra, mar, aire y espacio; ingeniería, transportes, comunicaciones, información, materiales, personal y otras fuerzas y mandos no combatientes; fuerzas de reserva y auxiliares vinculadas al sistema de la defensa, abastecimiento de equipo y estructuras militares. Además, se consideran los asuntos de defensa civil; la investigación aplicada y el desarrollo experimental relacionado con la Defensa, y la administración, gestión y apoyo de asuntos de la Defensa que no puedan asignarse a alguna de las categorías de gastos precedentes, como los relativos a los organismos civiles o académicos de los ministerios de Defensa.
El procedimiento de cálculo parte con los reportes que los países entregan anualmente al FMI, en los cuales se informa oficialmente de los gastos de defensa que fueron ejecutados por sus respectivos ministerios de Defensa, de acuerdo a una clasificación funcional del gasto gubernamental generalmente utilizada por los organismos de Hacienda. Ésta incluye tanto los desembolsos efectuados en moneda nacional como los equivalentes en moneda local de aquellos realizados directamente en moneda extranjera. Conviene aclarar al respecto que en las publicaciones oficiales de Argentina y Chile, y en las del FMI, solamente se informan valores totales -sin subdivisiones de la función defensa-, expresados en sus monedas nacionales y en valores corrientes de cada año.
Estos datos iniciales son corregidos, pues no reflejan los mismos conceptos; es decir, incluyen gastos asociados a diferentes funciones de la Defensa y excluyen otros que caben dentro de la definición de Defensa que para el trabajo de la CEPAL se adoptó.
En el caso argentino, se agregan algunas partidas como los gastos en formación, capacitación y salud, pagados por el Ministerio de Defensa y se excluyen la policía aeronáutica y otras partidas menores. En el caso chileno, se agrega a este dato el rendimiento de la Ley del Cobre, del cual se conocen solo los ingresos pero no el uso que se da a esos fondos, los que incluyen todos los gastos de las adquisiciones que con cargo a estos fondos se efectúan, entre los que se cuentan intereses y comisiones; en el caso chileno, se restan aquellos gastos que no corresponden a la función defensa tal como fue definida o que constituyen servicios entregados a la comunidad por organismos especializados dependientes del Ministerio de Defensa y pagados por los usuarios.
El resultado de estas operaciones constituye el primer nivel o nivel básico del gasto en Defensa o G1, definido como el Gasto Central en Defensa.
b) Nivel agregado G2
El nivel agregado G2 o Gasto en Defensa Ampliado se obtiene de sumar al gasto asociado al nivel G1, los gastos previsionales netos ejecutados en cada país para pagar las pensiones de los militares retirados y sus herederos (montepíos). En el caso chileno, ellos provienen de los gastos asociados a previsión y administración de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional, CAPREDENA. En el caso argentino, de los gastos del Instituto de Ayuda Financiera o IAF por los mismos conceptos.
Respecto de este nivel G2, cabe hacer notar que algunas metodologías no incorporan los gastos previsionales, derivados del sistema de seguridad social de los militares en retiro, en los gastos en Defensa, como es el caso de Estados Unidos y los organismos internacionales. En cambio, otras metodologías, básicamente europeas, los incorporan. Dado que este es un tema abierto a discusión y sobre el que no hay consenso, como el mismo estudio de la CEPAL así lo indica, este nivel G2 expresa otro concepto de gasto en defensa, distinto y complementario del denominado nivel G1. Chile, en las estadísticas de su Libro de la Defensa Nacional de 1997, no incluye directamente estas cifras como gasto en defensa, aunque presenta estadísticas del gasto previsional por separado.
c) Nivel agregado G3
El nivel agregado G3 o Total, incorpora varios conceptos que tienen que ver con actividades industriales y de desarrollo asociadas a la Defensa, así como conceptos vinculados a gastos en Defensa de otros organismos públicos y la ayuda militar. Aunque en los casos estudiados, de Chile y Argentina, algunos de estos ítemes no tienen ninguna relevancia, sí son ineludibles para un análisis más global y con vigencia sostenida en el tiempo. La metodología diseñada por la CEPAL, que entregó como resultado la metodología estandarizada común ya descrita, fue desarrollada para medir los gastos de Defensa de Chile y Argentina; sin embargo, está abierta la posibilidad de aplicarla a otros países de la región. De hecho, en el curso del año 2002 se inició el esfuerzo conjunto entre Chile y Perú para aplicarla entre ambos países [44].
En síntesis, las políticas impulsadas por el Estado de Chile en materia de transparencia del gasto en Defensa han tenido varios logros. Por un lado, en tanto apuntan a incrementar la confianza mutua entre Chile y otros países, han contribuido a mejorar nuestra seguridad exterior. Desde una perspectiva estrictamente económica, hoy existe una metodología, nacional e internacionalmente aceptada, para medir el gasto en Defensa. En el país, esto redunda en la posibilidad de hacer una mejor asignación de recursos, y en un plano internacional, puede haber una evaluación más precisa de la gestión económica del sector público.
[41] El trabajo fue solicitado a la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) por ser una institución supranacional, de la Organización de Naciones Unidas, que goza de un amplio reconocimiento en el área económica y ofrece las garantías de seriedad e imparcialidad a todos los países de la región. [volver]
[42] Excluyendo sólo a los países miembros de la OTAN. [volver]
[43] En la XII reunión del Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG: Buenos Aires, diciembre 2002), Chile y Argentina coincidieron en actualizar la aplicación de la metodología CEPAL en ambos países y analizaron distintas alternativas para materializar esta decisión. [volver]
[44] La V Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (Santiago, noviembre de 2002) reconoció el trabajo realizado por Chile y Argentina, con la contribución de la CEPAL, al acordar una metodología estandarizada común para la medición de los gastos en Defensa como una medida de confianza mutua y al proponerla como estímulo a la realización de esfuerzos semejantes en la región. La Conferencia entendió que para desarrollar esta metodología entre otros países americanos se requiere establecer los factores y elementos comunes y considerar, asimismo, sus particulares problemáticas (Conclusiones del tema Nº 2 de la Segunda Comisión de Trabajo). A su vez, en la XII reunión del Comite Permanente de Seguridad (COMPERSEG: Buenos Aires, diciembre de 2002), Chile y Argentina concordaron en la necesidad de incrementar los esfuerzos para desarrollar la metodologia propuesta con otros países de la región y coincidieron en buscar ámbitos de difusión con el fin de lograr su mayor aceptación. [volver]
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