Título: Libro de la Defensa Nacional de Chile - PARTE VI: Recursos para la Defensa
5. MEDICIÓN ESTANDARIZADA DEL GASTO EN DEFENSA
Desde fines del siglo XX, Chile y Argentina impulsan un proceso de cooperación e
integración. En este marco ha sido importante el acuerdo sobre una metodología
estandarizada común para medir los respectivos gastos en Defensa, logrado con la
colaboración de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Esto
ha permitido superar suspicacias causadas por la disparidad de las cifras que entregan
gobiernos, organismos internacionales e instituciones independientes.
Al aprobar conjuntamente con Argentina el método desarrollado por la CEPAL
para medir el gasto en defensa, Chile ha respondido a la posibilidad, que dejó
abierta en el Libro de la Defensa Nacional de 1997, de perfeccionar sus sistemas
presupuestarios y de evaluación utilizados en defensa para entregar datos internacionalmente
aceptados.
En efecto, en el texto del 97, al definir las categorías que integraban el gasto en
defensa, Chile había indicado que no consideraba el gasto en la previsión militar
como parte de su gasto en defensa. Textualmente, se señaló: “Para efectos de
este Libro de la Defensa se considerará [el gasto previsional] en forma separada,
pues no es un gasto efectuado en el Ministerio de Defensa Nacional y, por
lo tanto, no está incluido en su presupuesto, ni es discutido en el Congreso Nacional
dentro de la partida de esta cartera ministerial. De aquí que la consideración
de este ítem como gasto en defensa sea discutible, ya que se trata de un
gasto social orientado a proteger al personal que sirve en las instituciones de la
defensa, y a sus familiares, cuando ya no estén en el servicio”. El texto del 97
agregaba que “corresponderá a quien analice la información sobre el gasto en
defensa escoger los criterios que impliquen la inclusión o exclusión, total o parcial,
en su análisis del costo fiscal del sistema previsional de las instituciones de
la defensa”.
Sin embargo, en aras de profundizar la transparencia y confianza mutuas, el gobierno
de Chile acordó con el de Argentina encomendar a la Comisión Económica
Para América Latina y el Caribe (CEPAL) el estudio de una metodología
para medir y hacer comparables sus gastos de defensa.[41]
Ambos países convinieron en no poner restricciones en el acceso a la información,
comprometiéndose a abrir aquellas cifras que reflejaran realidades complejas,
con el propósito de que pudieran ser analizadas correctamente por los
expertos de la CEPAL encargados del estudio. Ellos debieron trabajar con los
métodos presupuestarios y de administración financiera vigentes en cada país,
los cuales presentan importantes diferencias. Debido a estas diferencias y al requerimiento
de encontrar una fórmula de estandarización, el estudio se definió
como un proceso de “homologación” del cálculo del gasto en defensa.
1. PROBLEMAS EN EL CÁLCULO COMPARATIVO DEL
GASTO EN DEFENSA
Existen varias fuentes que proveen estudios comparativos del gasto en Defensa:
las principales son el Fondo Monetario Internacional (FMI), a través de su
libro anual Government Finance Statistics Yearbook (GFSY); las Naciones Unidas,
mediante la publicación del informe Reduction of Military Budgets: Military
Expenditure in Standarized Form Report by States; el International Institute for
Strategic Studies (IISS), de Londres, que publica el informe Military Balance; el
Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) y, anteriormente, la
Arms Control and Disarmament Agency (ACDA), que desde 1999 es parte del
Departamento de Estado de los Estados Unidos. Asimismo, el Congressional Research
Service (CRS) y las Naciones Unidas, a través del United Nations Register
of Arms Transfer, compilan información sobre las compras militares.
Gran parte de los informes publicados usan marcos de referencia comunes que
provienen, por un lado, de la Classification of the Functions of Government
(COFOG), sistema desarrollado por las Naciones Unidas, y de las metodologías
de la OTAN. Sin embargo, dichos sistemas de medición, por regla general, se nutren
de los datos entregados por los países analizados o por la información pública
disponible.[42] Esto presenta una gran desventaja: la información no está estandarizada.
A la vez, los marcos metodológicos COFOG y OTAN tienen diferencias
respecto de las actividades que consideran como parte de la función de
defensa y, por consiguiente, del gasto que ella implica.
Los ejemplos a este respecto son variados. La OTAN considera a las pensiones
militares como parte del gasto en defensa, mientras que el FMI lo incluye dentro
de los gastos de “Seguridad Social y Bienestar”. Asimismo, la primera considera
parte de los gastos las transacciones dentro del Estado, aspecto omitido por
el FMI. Otro aspecto relevante son las Fuerzas de Policía y Control de Fronteras,
Auxiliares o Paramilitares, que son incluidas como gasto en defensa por la
Alianza Atlántica, pero excluidas por el FMI. En cambio, la Defensa Civil es parte
del concepto de defensa del GFSY, pero no según la OTAN.
Asimismo, en las mediciones de cada institución, existen divergencias. La ACDA
descarta los gastos civiles de los Ministerios de Defensa y la ayuda militar
externa e incluye las adquisiciones militares en el momento en que se suscribe
la deuda, no cuando se efectúa el pago. Por su parte, el FMI no incluye los gastos
con fines no militares, aunque sean efectuados por los Ministerios de Defensa
(Educación, Salud, Investigación y Desarrollo, intereses sobre deudas militares
y pensiones). A la vez, el SIPRI no incluye en el cálculo las adquisiciones
que son producto de donaciones.
Finalmente, existe un escollo persistente al momento de recabar antecedentes:
muchos países argumentan no tener información disponible, situación particularmente
frecuente en los mecanismos de cálculo empleados por la ONU.
2. LA METODOLOGÍA CEPAL
Antes de iniciar el diseño metodológico, Chile y Argentina entregaron a la CEPAL
un documento base con las especificaciones del trabajo, las definiciones básicas
de lo que se debería calcular y, en términos generales, los datos necesarios
y procedimientos para obtenerlos.
La “Metodología Estandarizada Común para la Medición de los Gastos de Defensa”
elaborada por la CEPAL entiende como “gasto en defensa” aquel en que
se incurre para materializar actividades cuyo efecto directo es salvaguardar la
soberanía nacional. En síntesis, su objetivo es alcanzar una condición de seguridad
externa.
A partir de esta definición, el estudio opta por tres principios rectores básicos:
a) La Defensa Nacional queda referida al resguardo de los límites geográficos frente a amenazas foráneas, por lo que se excluyen los gastos de la función
de seguridad interior.
b) La “medición” de los gastos se efectúa en términos de flujos monetarios
anuales y no de activos físicos o monetarios acumulados en el tiempo. Esto
no obsta para que otras medidas de transparencia den cuenta de dicha información.
c) Los gobiernos de Chile y Argentina plantearon como objetivo central de
su propuesta la existencia de una “metodología estandarizada” que permitiera
una comparación racional del gasto y contribuyera a la transparencia y
confianza entre ambos países.
En definitiva, el gasto que se debe medir es el efectuado por los países en el desarrollo
de la función de defensa, definida en forma restrictiva en relación a la
seguridad externa y al cuidado de la soberanía territorial. Esto deja fuera del
análisis las funciones de seguridad interior y otras funciones desarrolladas por
organismos dependientes de los ministerios de Defensa, pero cuyas tareas no
están directamente relacionadas con el propósito anterior.
La metodología requería “operacionalizar” los criterios antes señalados. Asimismo,
debía asumir algunos problemas de valoración de ciertos gastos y despejar
efectos tributarios y arancelarios que pudieran distorsionar los valores. Por lo
tanto, lo que se hizo fue utilizar criterios comunes y procedimientos “facilitadores”
para calcular los gastos de defensa en Chile y en Argentina, permitiendo así
una comparación adecuada de ellos.
La estandarización se realizó a partir de los procedimientos presupuestarios y
contables vigentes en Chile y Argentina, los cuales no son enteramente similares y que el proyecto encargado a CEPAL tampoco pretendió modificar, por lo
cual los criterios de selección de la información a usar cobraron mayor relevancia.
Aunque el objetivo principal del estudio es la medición de los gastos de defensa,
pareció conveniente complementar la información disponible con ciertos
antecedentes cuantitativos y cualitativos sobre los ingresos que constituyen el
financiamiento de dichos gastos. De esta manera, y en la medida de lo factible,
se logró reforzar la confiabilidad de las estimaciones referidas a los gastos de defensa.
Al tomar un conocimiento más acabado de los sistemas presupuestarios y de
control de gastos e ingresos gubernamentales existentes en Argentina y en Chile,
que fueron la base para la formulación de una metodología estandarizada común
para la medición de los gastos de defensa, se llegó a la conclusión de que
los datos fundamentales debían provenir de las contabilidades gubernamentales
en modalidad de caja (“pagado” e “ingresado” en Argentina y “efectivo” en Chile),
descartando términos presupuestarios propiamente tales (“compromisos” o
“devengados”). Las cifras se obtuvieron de la Contraloría General de la República
y de la Dirección de Presupuestos, en Chile, y del Sistema Integrado de Información
Financiera de la Secretaría de Hacienda de la Nación, en Argentina.
El criterio de contabilidad de caja es usado por el Fondo Monetario Internacional
en sus estadísticas, las cuales tienen amplia difusión, aceptación y uso en
todo el mundo.
Adicionalmente, como período de análisis y de comprobación de las fortalezas
y eventuales debilidades de la metodología estandarizada, ésta se aplicó a los
años 1996, 1997 y 1998; es decir, un lapso razonable y relativamente reciente,
con buena disponibilidad de datos y con una adecuada estabilidad de criterios y
procedimientos en ambos países [43].
Finalmente, para la formulación misma de la metodología estandarizada común
se decidió presentar una opción de aproximaciones sucesivas que permitiera definir
diferentes conceptos de lo que es el gasto de defensa en los dos países, dependiendo
de la cobertura del concepto utilizado, desde la menor a la mayor, a
fin de entregar una visión más completa que pudiera acoger diversos criterios
sobre la composición del gasto.
Así, la Secretaría Ejecutiva de la CEPAL propuso que los Gastos de Defensa fueron
calculados para tres agregados distintos —G1, G2, y G3—, que van ampliando
progresivamente su alcance. De esta manera, la metodología propuesta puede
responder mejor a las aspiraciones y necesidades de los países involucrados,
y permite comparaciones internacionales más pertinentes y válidas, dependiendo
del nivel que se use para ello.
a) Nivel agregado G1
La Función de Defensa, Gasto Central o Básico en Defensa para el nivel G1
corresponde —de acuerdo a lo definido por el FMI en su manual de estadísticas
públicas— a los gastos gubernamentales para la administración y gestión de la defensa militar; especialmente, la administración, supervisión y
gestión de los asuntos y de las fuerzas de defensa militar, entendidas como
fuerzas de defensa de tierra, mar, aire y espacio; ingeniería, transportes, comunicaciones,
información, materiales, personal y otras fuerzas y mandos
no combatientes; fuerzas de reserva y auxiliares vinculadas al sistema de la
defensa, abastecimiento de equipo y estructuras militares. Además, se consideran
los asuntos de defensa civil; la investigación aplicada y el desarrollo
experimental relacionado con la Defensa, y la administración, gestión y apoyo
de asuntos de la Defensa que no puedan asignarse a alguna de las categorías
de gastos precedentes, como los relativos a los organismos civiles o
académicos de los ministerios de Defensa.
El procedimiento de cálculo parte con los reportes que los países entregan
anualmente al FMI, en los cuales se informa oficialmente de los gastos de
defensa que fueron ejecutados por sus respectivos ministerios de Defensa,
de acuerdo a una clasificación funcional del gasto gubernamental generalmente
utilizada por los organismos de Hacienda. Ésta incluye tanto los desembolsos
efectuados en moneda nacional como los equivalentes en moneda
local de aquellos realizados directamente en moneda extranjera. Conviene
aclarar al respecto que en las publicaciones oficiales de Argentina y Chile,
y en las del FMI, solamente se informan valores totales -sin subdivisiones
de la función defensa-, expresados en sus monedas nacionales y en valores
corrientes de cada año.
Estos datos iniciales son corregidos, pues no reflejan los mismos conceptos;
es decir, incluyen gastos asociados a diferentes funciones de la Defensa y excluyen
otros que caben dentro de la definición de Defensa que para el trabajo
de la CEPAL se adoptó.
En el caso argentino, se agregan algunas partidas como los gastos en formación,
capacitación y salud, pagados por el Ministerio de Defensa y se excluyen
la policía aeronáutica y otras partidas menores. En el caso chileno, se
agrega a este dato el rendimiento de la Ley del Cobre, del cual se conocen
solo los ingresos pero no el uso que se da a esos fondos, los que incluyen todos
los gastos de las adquisiciones que con cargo a estos fondos se efectúan,
entre los que se cuentan intereses y comisiones; en el caso chileno, se restan
aquellos gastos que no corresponden a la función defensa tal como fue
definida o que constituyen servicios entregados a la comunidad por organismos
especializados dependientes del Ministerio de Defensa y pagados
por los usuarios.
El resultado de estas operaciones constituye el primer nivel o nivel básico
del gasto en Defensa o G1, definido como el Gasto Central en Defensa.
b) Nivel agregado G2
El nivel agregado G2 o Gasto en Defensa Ampliado se obtiene de sumar al
gasto asociado al nivel G1, los gastos previsionales netos ejecutados en cada
país para pagar las pensiones de los militares retirados y sus herederos
(montepíos). En el caso chileno, ellos provienen de los gastos asociados a
previsión y administración de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional, CAPREDENA. En el caso argentino, de los gastos del Instituto de Ayuda Financiera
o IAF por los mismos conceptos.
Respecto de este nivel G2, cabe hacer notar que algunas metodologías no incorporan
los gastos previsionales, derivados del sistema de seguridad social
de los militares en retiro, en los gastos en Defensa, como es el caso de Estados
Unidos y los organismos internacionales. En cambio, otras metodologías,
básicamente europeas, los incorporan. Dado que este es un tema abierto
a discusión y sobre el que no hay consenso, como el mismo estudio de la
CEPAL así lo indica, este nivel G2 expresa otro concepto de gasto en defensa,
distinto y complementario del denominado nivel G1.
Chile, en las estadísticas de su Libro de la Defensa Nacional de 1997, no incluye
directamente estas cifras como gasto en defensa, aunque presenta estadísticas
del gasto previsional por separado.
c) Nivel agregado G3
El nivel agregado G3 o Total, incorpora varios conceptos que tienen que ver
con actividades industriales y de desarrollo asociadas a la Defensa, así como
conceptos vinculados a gastos en Defensa de otros organismos públicos y la
ayuda militar. Aunque en los casos estudiados, de Chile y Argentina, algunos
de estos ítemes no tienen ninguna relevancia, sí son ineludibles para un
análisis más global y con vigencia sostenida en el tiempo.
La metodología diseñada por la CEPAL, que entregó como resultado la metodología
estandarizada común ya descrita, fue desarrollada para medir los
gastos de Defensa de Chile y Argentina; sin embargo, está abierta la posibilidad
de aplicarla a otros países de la región. De hecho, en el curso del año
2002 se inició el esfuerzo conjunto entre Chile y Perú para aplicarla entre
ambos países [44].
En síntesis, las políticas impulsadas por el Estado de Chile en materia de
transparencia del gasto en Defensa han tenido varios logros. Por un lado, en
tanto apuntan a incrementar la confianza mutua entre Chile y otros países,
han contribuido a mejorar nuestra seguridad exterior. Desde una perspectiva
estrictamente económica, hoy existe una metodología, nacional e internacionalmente
aceptada, para medir el gasto en Defensa. En el país, esto redunda
en la posibilidad de hacer una mejor asignación de recursos, y en un
plano internacional, puede haber una evaluación más precisa de la gestión
económica del sector público.
[41] El trabajo fue solicitado a la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL)
por ser una institución supranacional, de la
Organización de Naciones Unidas, que goza
de un amplio reconocimiento en el área
económica y ofrece las garantías de seriedad
e imparcialidad a todos los países de la
región. [volver]
[42] Excluyendo sólo a los países miembros
de la OTAN. [volver]
[43] En la XII reunión del Comité Permanente
de Seguridad (COMPERSEG: Buenos Aires,
diciembre 2002), Chile y Argentina
coincidieron en actualizar la aplicación de la
metodología CEPAL en ambos países y analizaron
distintas alternativas para materializar
esta decisión. [volver]
[44] La V Conferencia de Ministros de Defensa
de las Américas (Santiago, noviembre
de 2002) reconoció el trabajo realizado por
Chile y Argentina, con la contribución de la
CEPAL, al acordar una metodología estandarizada
común para la medición de los
gastos en Defensa como una medida de
confianza mutua y al proponerla como estímulo
a la realización de esfuerzos semejantes
en la región. La Conferencia entendió
que para desarrollar esta metodología entre
otros países americanos se requiere establecer
los factores y elementos comunes
y considerar, asimismo, sus particulares
problemáticas (Conclusiones del tema Nº 2
de la Segunda Comisión de Trabajo). A su
vez, en la XII reunión del Comite Permanente
de Seguridad (COMPERSEG: Buenos
Aires, diciembre de 2002), Chile y Argentina
concordaron en la necesidad de incrementar
los esfuerzos para desarrollar la
metodologia propuesta con otros países de
la región y coincidieron en buscar ámbitos
de difusión con el fin de lograr su mayor
aceptación. [volver]
