1. LA CONDUCCIÓN DE LA DEFENSA NACIONAL
La conducción de la Defensa es el proceso mediante el cual se adoptan las decisiones para guiar y dirigir la defensa del país. Sobre la base de una determinada estructura orgánica, dicho proceso fluye por un conducto regulado y sistematizado desde el nivel de decisión más alto del Estado, que corresponde al del Presidente de la República, hasta el nivel estratégico o propiamente militar. La conducción se materializa en el ejercicio del mando. Dicho ejercicio se extiende desde el Presidente de la República hacia los Comandantes en Jefe, por intermedio del Ministro de Defensa Nacional, quien sirve de conducto regular para estos efectos, si bien sus funciones en tiempo de paz tienen ciertas variaciones en relación con el tiempo de guerra.
Las normas que regulan la conducción de la defensa en Chile se encuentran en diferentes instrumentos, que tienen distinto rango legal y responden a distintos contextos, según los momentos en que han sido promulgados. La evolución conceptual en el campo de la Defensa ha intentado reflejar mejor el ejercicio práctico del Estado moderno en esta materia y así ha surgido, por ejemplo, una tipología que distingue entre los campos político-estratégico y estratégico de conducción. Sin embargo, la evolución conceptual de la que damos cuenta no ha sido seguida por una evolución semejante de los instrumentos normativos. Con todo, aquí se han tratado de presentar, en forma sistemática, los principios doctrinarios y normas vigentes, así como las nociones modernas con que, en esferas académicas e institucionales de la defensa, tanto en Chile como en el extranjero, se está abordando el tema de la conducción.
2. INSTITUCIONES SUPERIORES DE LA DEFENSA
En el sistema de gobierno presidencial de Chile, la principal institución superior de la Defensa corresponde al Presidente de la República. Otros órganos, que cumplen funciones diversas, según el ordenamiento legal de nuestro país, son el Congreso Nacional, el Consejo de Seguridad Nacional y el Consejo Superior de Seguridad Nacional. En su conjunto, estas instituciones y órganos del Estado, que actúan en el nivel más alto de la conducción de la Defensa, componen lo que se conoce como la estructura superior de la Defensa. (Ver Gráfico 9)
2.1. El Presidente de la República
El artículo 24 de la Constitución Política de Chile, al referirse al Presidente de la República, señala que le corresponden el gobierno y la administración del Estado y extiende su autoridad a todo lo que tiene por objetivo la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
En relación con la función de defensa, es decir, aquella función orientada a la seguridad externa del país, las atribuciones del Presidente de la República son:
Las funciones indicadas resumen las principales facultades privativas del Presidente de la República para decidir y resolver en el campo de la Defensa.
2.2. El Ministro de Defensa Nacional
El Ministro de Defensa Nacional es el colaborador directo e inmediato del Presidente de la República en el gobierno y administración del sector de la defensa. Conduce el Ministerio del ramo con arreglo a las políticas e instrucciones que reciba del Presidente.
En esta tarea, le corresponde la planificación y dirección general de las actividades del Ministerio, y prestar colaboración directa e inmediata al Presidente en la conducción de la defensa nacional, tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra.
Tal como se detallará a continuación, para cumplir sus funciones, el Ministro de Defensa Nacional cuenta con la asesoría de la Junta de Comandantes en Jefe (JCCJ), la que es su principal órgano asesor en estas materias. Asimismo, cuenta con el apoyo y asesoría del Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN), órgano del Ministerio de Defensa, y con organismos ad hoc que se ocupan de materias específicas: el Comité de Auditores Generales, el Comité de Directores de Personal y el Comité de Directores de Sanidad. Además, le están subordinados, ya sea a través de alguna de las distintas Subsecretarías o del EMDN, organismos dependientes como la Dirección General de Movilización Nacional (DGMN), la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE) y el Consejo Superior de Defensa Nacional (CONSUDENA), entre otros.
2.3. El Congreso Nacional
El Congreso Nacional se compone del Senado y la Cámara de Diputados. Cada rama legislativa tiene una Comisión de Defensa, las que cumplen las funciones de analizar e informar al respectivo plenario todos los proyectos de ley relativos a la defensa nacional, en general, y a las FF.AA., en particular. En relación con el sector de la defensa, el Congreso, además de analizar y aprobar la ley de presupuesto, que incluye recursos financieros para la defensa, concurre con el Ejecutivo en la aprobación de leyes permanentes para autorizar o denegar el ingreso de tropas extranjeras al territorio de la República, como asimismo la salida de tropas nacionales al exterior.
De igual modo, el Congreso tiene la facultad de pronunciarse respecto del Estado de Sitio.
2.4. El Consejo de Seguridad Nacional (COSENA)
Es un organismo creado por la Constitución Política del país en 1980. Su misión es asesorar al Presidente de la República en cualquier materia de seguridad nacional que él solicite y tiene la facultad de hacer presente al Presidente, al Congreso Nacional o al Tribunal Constitucional, su opinión frente a cualquier hecho, acto o materia que, a su juicio, atente gravemente en contra de las bases de la institucionalidad o pueda comprometer la seguridad nacional. Entre otras atribuciones, puede también recabar de las autoridades y funcionarios de la administración del Estado cualquier antecedente relacionado con la seguridad exterior e interior de la República.
Está presidido por el Presidente de la República e integrado, además, por las siguientes autoridades, todas las cuales tienen derecho a voz y a voto:
También integran el COSENA, sólo con derecho a voz, las siguientes autoridades:
Este Consejo puede ser convocado por el Presidente de la República, o a solicitud de dos de sus miembros, y sus acuerdos se adoptan por mayoría absoluta de los miembros en ejercicio con derecho a voto.[26] Actúa como Secretario el Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional.
2.5. El Consejo Superior de Seguridad Nacional (CONSUSENA)
Es un organismo creado por el DFL Nº 181, en 1960, cuya misión es asesorar al Presidente de la República en todo lo que se refiere a la seguridad de la nación y al mantenimiento de la integridad territorial del país.
Aparte de su función asesora, el CONSUSENA tiene la responsabilidad de analizar y proponer las medidas que, en cumplimiento de las decisiones y orientaciones del Presidente de la República, apunten a coordinar la labor de los diversos ministerios para los propósitos señalados.
En esa tarea, al CONSUSENA le corresponderá apreciar las necesidades de la seguridad nacional y hacer cumplir las medidas dispuestas por el Presidente destinadas a incrementar el potencial económico defensivo del país y a establecer la forma en que serán empleados, en caso de emergencia, los recursos de la nación. También le corresponderá apreciar las necesidades de la Defensa Nacional y solicitar, a quien corresponda, los recursos económicos necesarios para crear y mantener el potencial indispensable de las Fuerzas Armadas. Finalmente, es su responsabilidad estudiar y aprobar los documentos básicos o primarios de la seguridad nacional.
Aparte del Presidente de la República, el CONSUSENA está integrado por las siguientes autoridades:
Como Secretario del mismo se desempeña el Secretario del Consejo Superior de Defensa Nacional (CONSUDENA).
Es interesante destacar el carácter exclusivamente asesor del CONSUSENA, siendo facultad privativa del Presidente de la República resolver sobre los acuerdos adoptados por el Consejo. Esto marca un importante contraste político con el COSENA, órgano que resuelve por acuerdo de sus integrantes con derecho a voto.
3. LA CONDUCCIÓN POLÍTICO-ESTRATÉGICA
En términos específicos, la conducción político-estratégica alude a la dirección que ejerce el Presidente de la República, con la colaboración del Ministro de Defensa, cuando decide y actúa en relación directa con asuntos que, por sus características, sean gravitantes para aquellas situaciones de cooperación internacional en las que Chile concurra con fuerzas militares de cierta dimensión o para la prevención y manejo de un conflicto, que puede no ser necesariamente una guerra, y que, por lo mismo, involucre el total o parte del potencial del país, incluidas sus Fuerzas Armadas.
En el proceso que lleva a la toma de decisiones en el ámbito político-estratégico, por parte del Presidente de la República, confluyen las perspectivas políticas y técnicas de distintos sectores de la administración del Estado, así como la perspectiva militar o estratégica. A partir de ello, el Presidente resuelve una forma de enfrentar la situación.
La legislación prevé que la estructura donde confluyan aquellas perspectivas —políticas, técnicas y estratégicas— sea el Consejo Superior de Seguridad Nacional (CONSUSENA). En el seno de este Consejo, le corresponde al Ministro de Defensa la responsabilidad de proponer para la resolución del Presidente de la República, tanto en tiempo de paz como de guerra, la política de defensa nacional.
En especial, le corresponde:
Dado que el CONSUSENA sólo se reúne a convocatoria del Presidente de la República, diversas funciones de la conducción político-estratégica se cumplen rutinariamente en el Estado, y en particular en el Estado Mayor de la Defensa Nacional.
Entre ellas destacan las siguientes:
4. LA CONDUCCIÓN ESTRATÉGICA DE LAS FUERZAS ARMADAS
El DFL 181, y su reglamento complementario, utiliza el concepto de “conducción estratégica de las Fuerzas Armadas” en el sentido de una acción superior para la cual el CONSUSENA asesora al Presidente de la República y estudia y propone las medidas apuntadas a coordinar la labor de los diversos Ministerios para que se dé cumplimiento a la política que establezca el Presidente.
El Presidente tendrá, en todo momento —tiempo de paz, de guerra o estado de emergencia— una relación de mando directa con los Comandantes en Jefe respectivos, a través del Ministro de Defensa. Cuando en tiempo de guerra o en estado de emergencia sea necesario establecer fuerzas conjuntas en determinadas zonas, la relación de mando entre el Presidente y los jefes militares a cargo de dichas fuerzas se hará por intermedio del Ministro de Defensa y del Presidente de la Junta de Comandantes en Jefe.
Además, en tiempo de guerra, el Presidente de la República asume la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas y la normativa vigente lo faculta para ejercer personalmente la conducción estratégica de las Fuerzas Armadas o bien para disponer que sea ejercida por el Presidente de la Junta de Comandantes en Jefe.[27]
Por su parte, al Ministro de Defensa, además de las tareas enunciadas anteriormente que es de su responsabilidad proponer para la resolución del Presidente de la República, le corresponde en este ámbito lo siguiente:
Para el satisfactorio cumplimiento de todas las funciones reservadas al Ministro de Defensa, la legislación lo dotó de un órgano asesor propio en materias que incumban a las tres instituciones armadas: la Junta de Comandantes en Jefe (JCCJ), cuyo organismo permanente de trabajo es el Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN). La Junta está conformada por los Comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea. En tiempo de paz, es presidida por el Ministro de Defensa y, en tiempo de guerra, por un funcionario militar designado por el Presidente de la República para que se desempeñe como Presidente de este organismo asesor colegiado.
Complementariamente, en su asesoría al Ministro de Defensa le competen a la JCCJ algunas funciones de carácter específico, tales como:
Tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra, a cada miembro de la Junta, es decir, a cada Comandante en Jefe, le corresponderá el cumplimiento de las decisiones que se adopten referidas a su respectiva institución.
5. LA CONDUCCIÓN ESTRATÉGICA MILITAR O CONJUNTA
Este nivel de la conducción comprende las actividades de concepción y dirección que realizan las Fuerzas Armadas en la preparación y ejecución de la guerra y sus campañas. Por lo mismo, adquiere importancia la conducción y coordinación de las actividades de cada una de las instituciones armadas en función de los objetivos estratégicos que se hayan fijado.
El organismo central donde radica la coordinación a este nivel es la Junta de Comandantes en Jefe. Para estos efectos, la JCCJ cumple, además de las tareas señaladas en el acápite precedente, las funciones que siguen:
En tiempo de guerra, el Presidente de la JCCJ podrá ejercer la conducción estratégica de las Fuerzas Armadas, cuando así lo determine el Presidente de la República, y siempre le corresponderá, en todo caso, ejecutar, con la conformidad del Ministro de Defensa, las decisiones referidas a fuerzas conjuntas.
6. LOS CAMPOS DE ACCIÓN
En la organización del Estado para enfrentar amenazas o riesgos a la seguridad del país, y particularmente a la defensa nacional, la legislación ha previsto la agrupación de la totalidad de los ministerios e instituciones y organismos que dependen de ellos, en cuatro campos de acción: Interno, Diplomático, de Defensa y Económico.
La legislación de 1960, que estableció el CONSUSENA y los campos de acción, previó que la planificación de las medidas apuntadas a obtener la seguridad nacional fuese elaborada durante el tiempo de paz, sin perjuicio de aquellas medidas que pudieran adoptarse en tiempo de guerra. De aquí que, para efectos de facilitar la planificación, coordinación y ejecución de las diversas acciones relacionadas con la prevención de conflictos —y, con mayor razón, con su resolución— se haya tendido a observar los campos de acción como la modalidad orgánica permanente del Estado, tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra.
Sin embargo, la rutina habitual del Estado de Chile en tiempo de paz no se organiza por campos de acción, sino que por ministerios y sus instituciones y órganos dependientes. En buena medida, esto se explica por dos razones: por una parte, la propia naturaleza de las funciones públicas en tiempo de paz, orientadas a sectores de alta especificidad, con necesidades singulares y, por tanto, demandas propias; por otra parte, el hecho de que el carácter de los campos de acción emane de su antecedente inmediato: los “frentes” estructurados, en la legislación de 1950, para efectos de la movilización nacional en caso de conflicto bélico. Tales “frentes” son los siguientes: Interior, Exterior, Bélico y Económico.
[25] Constitución Política de la República de Chile, artículo 32, Nº 7, 19, 20 y 21. [volver]
[26] Constitución Política, artículos 95 y 96. [volver]
[27] Véase el DS Nº 272, de 1985, “Normas sobre constitución, misión, dependencia y funciones de las Fuerzas Armadas”. [volver]
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