Título: Argentina. Libro Blanco de la Defensa Nacional
Fecha: 01/03/1999
Idioma: español
PARTE II: LOS INCENTIVOS NACIONALES
CAPÍTULO IV: EL MARCO LEGAL DE LA DEFENSA
2. REFERENCIAS EN EL ORDEN NACIONAL
La Constitución Nacional
La Constitución otorga al Congreso Nacional las atribuciones de autorizar al Poder Ejecutivo a declarar la guerra o hacer la paz, facultarlo para ordenar represalias, permitir la entrada de tropas extranjeras en el territorio nacional y la salida de fuerzas nacionales fuera de él.
También son atribuciones constitucionales del Congreso el fijar las Fuerzas Armadas en tiempos de paz y guerra y dictar las normas para su organización y gobierno.
Igualmente es facultad constitucional del Congreso, a través de su Cámara de Senadores, el conceder el acuerdo para los ascensos a Oficiales Superiores de las Fuerzas Armadas que proponga el Presidente.
PARTE III: LAS POLÍTICAS DE DEFENSA
CAPÍTULO VIII: MODERNIZACIÓN Y REESTRUCTURACIÓN
2. ÁREAS PARTICULARES
De la estructura de personal.
La aprobación de las cantidades de efectivos militares de las Fuerzas Armadas en sus distintas situaciones de revista, así como de las dotaciones de personal civil, con sus estructuras orgánicas y presupuestarias diferenciadas, es una facultad legislativa del Congreso Nacional.
PARTE IV: LA REDEFINICIÓN DE LAS MISIONES MILITARES
CAPÍTULO IX: MISIONES DEL INSTRUMENTO MILITAR
El desarrollo de este documento ha llevado, de un modo racional, a precisar previamente los objetivos de las políticas de Defensa, a través de la conjugación de la apreciación de los factores derivados de la percepción desde el propio país del escenario estratégico, con sus nuevos desafíos, problemas y oportunidades, junto con los intereses nacionales y con el condicionamiento dado por las "reglas de juego" que conforma el marco legal.
El mecanismo de adaptación de las Fuerzas Armadas a estas nuevas realidades y demandas, está configurado entonces por la redefinición de las misiones del Instrumento Militar, basadas en las estrategias nacionales establecidas por los poderes constitucionales del Estado, en particular el Ejecutivo y el Congreso Nacional.
El establecimiento de misiones a través del camino descripto, redunda en un mejor uso de los recursos económicos del país, y en un componente militar de la defensa más eficaz, pues de este modo se estará en mejores condiciones para dotarlo de las herramientas necesarias, adecuadas y modernas, tanto en personal como en equipamiento, adiestramiento y doctrina.
Se arriba de esta manera a un programa de defensa balanceado con las necesidades y posibilidades del país, y acorde con el grado de desarrollo nacional que se vaya logrando.
PARTE V: LA CONDUCCIÓN DE LA DEFENSA
CAPÍTULO XI: ESTRUCTURAS Y CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA DEFENSA
1. LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE DEFENSA
El Sistema de Defensa se encuentra integrado por determinadas autoridades nacionales, por instituciones y por organismos que conjugan la actividad interjurisdiccional, y tiene además su base en el conjunto de la sociedad.
La composición del Sistema
Sus integrantes son los siguientes:
* El Presidente de la Nación y Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas.
* El Consejo de Defensa Nacional (CODENA)
* El Congreso de la Nación, en dos amplios roles:
-En el ejercicio de las facultades constitucionales ya mencionadas en el Capítulo 4.
-Permanentemente, en general, y en particular a través de las actividades de las Comisiones de Defensa de las Cámaras de Senadores y de Diputados y de otras Comisiones especializadas, con las cuales mantienen reuniones de oportunidad los Ministros que asisten al Poder Ejecutivo y por medio de informes anuales y periódicos.
* El Ministerio de Defensa
* El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (EMCFFAA)
* El Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea.
* Las Fuerzas de Seguridad (FFSS) -Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina-, en los términos que prescribe la legislación.
* El pueblo de la Nación, mediante su participación activa de acuerdo con las normas que rijan la movilización; el servicio civil y la defensa civil.
El CODENA
Es el órgano legal de asistencia y asesoramiento del Presidente de la Nación, actuando el Ministerio de Defensa como su elemento de trabajo.
Miembros permanentes
* El Presidente, quien lo presidirá y adoptará las decisiones en todos los casos.
* El Vicepresidente de la Nación.
* Los Ministros del gabinete nacional.
* El responsable del organismo de mayor nivel de inteligencia.
Miembros facultativos
* Los presidentes de las comisiones de Defensa de ambas Cámaras del Congreso Nacional.
* Dos integrantes de dichas comisiones, uno por el bloque de la mayoría y uno por el bloque de la minoría.
Miembros eventuales
* El Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, acompañando al Ministro de Defensa cuando éste lo considere necesario.
* Los Jefes de los Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas, acompañando al Ministro de Defensa cuando éste lo considere
necesario.
Participantes ocasionales
* Otras autoridades o integrantes de otros poderes o personas especializadas, según lo determine el Presidente.
Cuando el Presidente lo considere necesario, se constituirá un equipo reducido del CODENA, que actuará como Gabinete de Defensa, a fin de asesorarlo y asistirlo en el ejercicio de la conducción política y estratégica sobre temas propios de la Defensa, así como en el manejo de las crisis y en la supervisión de las acciones ordenadas.
2. CONCEPTOS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y OPERACIONAL
El Presidente con aprobación previa del Congreso, podrá declarar zona militar a los ámbitos que, por resultar de interés para la Defensa Nacional, deban ser sometidos a la custodia y protección militar.
Por otra parte el proceso de planeamiento estratégico militar puede determinar la necesidad de establecer Areas Estratégicas, Comandos Estratégicos Operacionales y Comandos Territoriales. El Presidente de la Nación asignará las fuerzas, con el asesoramiento del Comité de Crisis. Sus Comandantes dependen directamente del Presidente en caso de conflicto armado. Para el planeamiento y el adiestramiento, su dependencia es del Ministro de Defensa a través del EMCFFAA.
3. EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA: LOS NIVELES DE DECISIÓN Y ACTUACIÓN
La dirección de la Defensa Nacional compete al Presidente de la Nación, en su carácter de Jefe de Estado y de Gobierno y Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, en los términos que establece la Constitución Nacional.
El Presidente dispone, con el asesoramiento del CODENA, el contenido y las pautas para la realización del planeamiento para la Defensa Nacional.
Corresponde al Presidente le conducción integral de la guerra y su conducción militar, asesorado y asistido por el CODENA en el primer aspecto y por el Comité de Crisis en el segundo.
La participación de miembros del Congreso Nacional en el Sistema, según las previsiones ya vistas ajustadas a la Constitución Nacional, posibilitan el acceso de los representantes parlamentarios.
El Ministro de Defensa ejerce la dirección, ordenamiento y coordinación de todas las actividades propias de la Defensa, que no se reserve o realice directamente el Presidente.
El CODENA participa en el proceso en la determinación de conflictos potenciales; en la adopción de las estrategias y en la coordinación de los planes y acciones necesarias para su resolución. A estos efectos, debe tener en cuenta un programa de mecanismos de alerta que contemplen las situaciones de conflictos previsibles y las respuestas consiguientes y ajustadas a cada situación.
Como ya se expuso, habrá situaciones en las cuales el Presidente recurrirá al Gabinete de Defensa en las funciones que le son propias.
El apoyo al CODENA la proporciona su Secretaría, fundamentalmente mediante la formación de los grupos de trabajo especializados en estrategia y movilización.
El Estado Mayor Conjunto asiste y asesora al Ministro de Defensa en materia de estrategia militar y entiende en la elaboración del Planeamiento Militar Conjunto, de acuerdo con las orientaciones dadas por el Presidente de la Nación a través del Ministro de Defensa.
Por su parte, los Jefes de Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas ejercen el gobierno y administración de sus respectivas Fuerzas. En particular, dirigen la preparación para la guerra de sus respectivos elementos operacionales y su apoyo logístico. Asesoran además al EMCFFAA, a los fines de la realización por parte de éste del planeamiento militar conjunto, acerca de la composición, dimensión y despliegue de sus fuerzas.
Con respecto a los Comandantes Estratégicos Operacionales, no dependen de los Jefes de Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas, sino de las autoridades políticas: del Presidente en caso de conflicto armado o del Ministro de Defensa en situación normal. En otras palabras, la decisión sobre el uso de la fuerza militar se encuentra en manos de los representantes elegidos democráticamente por la sociedad, en tanto que los Jefes de las Fuerzas Armadas sólo proveen a su organización, adiestramiento, alistamiento y apoyo logístico.
En la figura 11-1 se presenta gráficamente la estructura superior y funcionamiento del Sistema de Defensa arriba desarrollado.
5. EL SISTEMA DE INTELIGENCIA MILITAR CONJUNTO: SU CONTROL PARLAMENTARIO
El Sistema Nacional de Inteligencia está conformado por todas las agencias de inteligencia en el país, dependan éstas del Estado Nacional o de las provincias.
Es una organización funcional y no jerárquica. Esto implica que las agencias que conforman el sistema, no están vinculadas por relaciones de comando sino de coordinación.
El titular del sistema, sobre el que descansa la autoridad de orientación y coordinación, es el Secretario de Inteligencia de Estado, en su condición de presidente de la Central Nacional de Inteligencia, quien depende directamente del Presidente de la Nación.
Las figuras 11-2 y 11-3 contienen una descripción del sistema y de sus niveles de actividad.
El organismo de máximo nivel en el sistema es la Central Nacional de Inteligencia.
El Sistema de Inteligencia Militar Conjunto.
Dentro del Sistema Nacional de Inteligencia hasta ahora descripto, los organismos de Inteligencia Militar conforman un subsistema particular, que integra el Sistema de Inteligencia Militar Conjunto, cuya organización puede verse en la figura 11-4.
El sistema depende del Presidente de la Nación a través del Ministro de Defensa, quien tiene como principal organismo asesor al Comité de Inteligencia Militar Conjunto.
Este Comité, bajo la presidencia del Ministro de Defensa, está integrado por: representantes del Ministerio y de las Fuerzas Armadas.
El Sistema de Inteligencia Militar Conjunto es una estructura funcional y no de comando, en el que la Jefatura de Inteligencia del EMCFFAA tiene la autoridad de coordinación sobre el conjunto del sistema, orientando el esfuerzo de obtención y produciendo exclusivamente inteligencia de nivel estratégico militar, esto es cuestiones específicamente militares y las que hacen específicamente a la Defensa.
Cada agencia de inteligencia militar depende orgánicamente del Jefe del Estado Mayor respectivo, recibiendo su personal y presupuesto de la propia Fuerza.
Toda la actividad de inteligencia militar está dirigida al exterior, habida cuenta de que, de acuerdo con lo establecido en la ley de Defensa, las cuestiones relativas a la política interna del país, no podrán constituir en ningún caso hipótesis de trabajo de organismos de inteligencia militares.
Cabe señalar finalmente, que toda actividad de inteligencia, incluso la militar, se encuentra bajo el permanente escrutinio y supervisión de una Comisión Bicameral del Congreso Nacional.
PARTE IX: LOS RECURSOS FINANCIEROS
CAPÍTULO XXIII: LAS BASES NORMATIVAS DEL FINANCIAMIENTO
El presupuesto es una de las claves básicas de la Política de Defensa.
El presupuesto de Defensa representa, en gran proporción, la cuantificación de las misiones que han sido previamente expresadas en abstracto; otorga objetivamente una medida de las intenciones del país en cuanto al dimensionamiento de su Defensa y, por surgir de una ley del Congreso Nacional y estar su ejecución bajo el control del poder político, hace a la previsibilidad de la Argentina, en lo relativo al desarrollo de su Instrumento Militar.
1. LA METODOLOGÍA DEL PRESUPUESTO
Aspectos conceptuales
El gasto en Defensa abarca la totalización de los insumos reales y financieros que el mismo involucra, y el soporte presupuestario que lo atiende.
Este último aspecto contempla todas sus fuentes, cuyas categorías son enunciadas más adelante.
Las decisiones sobre el presupuesto de Defensa no son autónomas de esta jurisdicción, y mucho menos de las Fuerzas Armadas, sino que se inscriben en el marco más amplio de las relativas al presupuesto nacional, resultando entonces conveniente la previa presentación resumida de este último desarrollo.
La formulación presupuestaria
El presupuesto es un proceso mediante el cual se elabora, expresa, aprueba, ejecuta y evalúa la producción de bienes y servicios a cargo de las instituciones públicas, así como de los insumos reales y financieros que la misma requiere. Se formula en función de las políticas y objetivos contemplados en los programas del gobierno, acorde con la denominación de "ley de leyes" que suele adjudicársele.
La formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto esta normada en la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional. De dichas normas surgen las diferentes fases del proceso de formulación: política presupuestaria previa, elaboración de los anteproyectos de presupuesto por cada jurisdicción o entidad y formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto.
Desde el año 1991, es habitual en la Argentina la presentación de este último al Congreso Nacional, por parte del Poder Ejecutivo, cumpliendo la fecha límite legal del 15 de septiembre, como asimismo la sanción parlamentaria y su promulgación antes del inicio del ejercicio fiscal correspondiente, que en nuestro país abarca desde el 1° de enero hasta el 31 de diciembre de cada año.
* Política presupuestaria previa
Ésta consiste en la definición de las orientaciones a las cuales deben ajustarse las entidades y jurisdicciones que integran el sector público nacional, a los fines de elaborar sus respectivos anteproyectos de presupuesto del ejercicio pertinente. En esta etapa del proceso, las jurisdicciones reciben una referencia de los techos presupuestarios, los cuales determinan las limitaciones financieras para el cumplimiento de sus programas.
* Elaboración de los anteproyectos de presupuesto
Esta etapa se subdivide en dos partes: la correspondiente a los ingresos, que tiene un nivel de centralización compatible con la estructura de financiamiento del presupuesto, y la referida a los gastos, que se lleva a cabo en forma descentralizada.
* Formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto
El proceso concluye con la incorporación de los aportes jurisdiccionales al Proyecto de "Ley de Presupuesto General de la Administración Pública Nacional", para luego remitirse, como fue mencionado, al Congreso Nacional, antes del 15 de septiembre de cada año.
Al elaborarse el Proyecto de Ley de Presupuesto, queda en el órgano rector del Sistema toda la información utilizada y desagregada a su último nivel, por lo que luego de promulgada, la Oficina Nacional de Presupuesto podrá propiciar directamente la distribución administrativa de los créditos legales.
A partir de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, dicha distribución es aprobada por el Jefe de Gabinete de Ministros, a través de una decisión administrativa.
Cabe destacar, que esta ley anual de presupuesto no puede contener normas de carácter permanente ni derogar leyes vigentes, como tampoco crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos.
Ejecución presupuestaria
El presupuesto nacional configura una visión anticipada de lo que se va a producir en un período determinado y de los insumos que dicha producción exige, todo lo cual se expresa, finalmente, en un documento aprobado. El paso siguiente a la aprobación y que está 0íntimamente ligado con el contenido del presupuesto, es efectuar las acciones necesarias para lograr la ejecución prevista. Es decir, el presupuesto debe ser ejecutado en un tiempo y en un espacio real y concreto, para obtener, en términos de resultados, los objetivos planteados en la etapa de formulación.
Para ello, la Ley de Presupuesto contiene las autorizaciones financieras dadas al Poder Ejecutivo por el Poder Legislativo, para que aquél pueda lograr las realizaciones que su programa de gobierno expresa a través del documento sancionado.
El detallado contenido del documento -en el que se combinan las clasificaciones institucionales con las programáticas, fuentes de financiamiento, geográfica y objeto del gasto- hace del mismo un instrumento apto para que, tanto en jurisdicciones y entidades, como en los órganos rectores, se haga posible disponer de la información necesaria para el gerenciamiento del programa de ejecución presupuestaria.
La ejecución presupuestaria se encuentra bajo la órbita de los órganos de control interno -Sindicatura General de la Nación - y de control externo -Auditoría General de la Nación-.
Evaluación de la Ejecución Presupuestaria
Ésta conforma la última etapa del proceso, estando fundada en los conceptos de eficiencia y eficacia, sobre la base de los siguientes pasos:
* Medición de los resultados obtenidos y de los efectos producidos.
* Comparación de los resultados programados con lo ejecutado.
* Análisis de las variaciones observadas y determinación de sus causas.
* Definición y tipificación de las acciones correctivas que deben adoptarse.
CAPÍTULO XXIV: EL PRESUPUESTO DE LA DEFENSA
2. EL PRESUPUESTO QUINQUENAL
La Defensa Nacional es uno de los campos de acción estratégica del Estado, donde resulta imprescindible contar con las herramientas básicas para una planificación en el largo y mediano plazo.
El desarrollo de los planes de equipamiento militar y la incorporación, formación y adiestramiento del personal de las Fuerzas Armadas, entre otros aspectos, son cuestiones que no pueden encararse adecuadamente en el marco de la coyuntura, y resultan sumamente sensibles a los altibajos propios del corto plazo.
La valoración de estas peculiaridades ha llevado al consenso de los representantes del pueblo en la Cámara de Diputados, y de las provincias en la Cámara de Senadores, a incluir en la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas, un marco presupuestario plurianual.
La ley define en el TITULO V - Financiamiento, el universo de programas a los que atribuye los recursos considerados en la misma, estableciendo una base presupuestaria a la que se le adiciona una proyección de crecimiento durante el quinquenio que regula, no obstante lo cual debe tenerse presente, que las asignaciones concretas de cada año son materia de tratamiento y decisión legislativa en oportunidad de considerarse el Proyecto de Ley de Presupuesto General de cada ejecución fiscal.
Adicionalmente, el Congreso Nacional ha considerado conveniente contemplar por separado el sostén presupuestario para el equipamiento y modernización del material, recurriendo, como fuente de financiamiento, a los recursos que deben surgir de un proceso de optimización de activos prescindibles, a través del producido de las enajenaciones que se concreten como consecuencia del mismo, y complementariamente, mediante la instrumentación de operaciones de crédito público que oportunamente se autoricen a tal fin.
Fuente:
Ministerio de Defensa Nacional de Argentina
La información contenida en este documento ha sido cerrada al 31 de diciembre de 1998
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