El siguiente trabajo es el resultado de una investigación realizada por RESDAL


OBJETIVO: el presente trabajo se enmarca en los objetivos establecidos desde la creación de RESDAL de promover la institucionalización de las funciones estatales de seguridad y defensa en el marco de la democracia, mediante el fortalecimiento de la capacidad civil. Tanto por la experiencia personal de muchos miembros de la red como por lo detectado en las visitas de asistencia desarrolladas en los primeros meses del programa, resultó evidente que uno de los temas más acuciantes era el fortalecimiento de las comisiones parlamentarias de defensa. Reiteradamente señaladas en la bibliografía sobre relaciones civiles militares como uno de los instrumentos claves para el ejercicio de la conducción política de los asuntos de seguridad y defensa, paradójicamente descubrimos que es uno de los temas sobre lo que poco se ha desarrollado tanto en los aspectos conceptuales como en los prácticos.1

Frente a este desafío en la investigación se han analizado ambos procurando arribar a una metodología de análisis que permita evaluar comparativamente la calidad del trabajo realizado por una comisión parlamentaria y sirva para quienes desempeñan esta función vital a fin de que puedan autoevaluarse y mejorar sus standares, para quienes deben interactuar con ellas y también para quienes deseen profundizar investigaciones el tema.


METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO DE UNA COMISIÓN DE DEFENSA PARLAMENTARIA

Elaborada por PEITHO/SER2000 para la Serie Papeles de Trabajo de RESDAL.
Autores: Juan Rial (PEITHO), Luis Tibiletti y Jaime Garreta (SER en el 2000).

Agosto 2003

A. Marco conceptual

Hablar de comisiones parlamentarias de defensa implica necesariamente utilizar como marco referencial el concepto de conducción política de los asuntos de defensa. En muchas ocasiones se ha planteado que este concepto es más rico para emplear en nuestro contexto latinoamericano que el más aséptico de control civil.

El enfoque de control civil es esencialmente hungtintoniano y como tal condición necesaria pero no suficiente para comprender la problemática de la relación entre las FF AA y la sociedad en nuestros países. En sociedades donde los temas de defensa jamás han sido motivos de preocupación de sus elites intelectuales y políticas -y por ende dejados absolutamente en manos de sus hombres de armas-, el tema central no pasa por cómo controlar a los militares sino por cómo conducir una de las áreas más sensibles de un Estado como es su defensa nacional.

No casualmente quienes llevamos trajinado muchos años este camino estamos coincidiendo en esta visión. Así en un reciente libro Rut Diamint señala "para superar las históricas tensiones civiles militares ... es necesario hacer política democrática de defensa" y agrega "en la región solo se puso atención en las relaciones civiles militares y no en la planificación y conducción de la defensa como una política más del estado". Uno de esos elementos de planificación y conducción son precisamente los Parlamentos.

La historia institucional latinoamericana no se ha caracterizado como la de otras regiones por la relevancia que en la misma se ha otorgado al Parlamento. Herederos de un presidencialismo entroncado con la tradición caudillesca de nuestro período postindependentista, nuestros sistemas de gobierno estuvieron siempre signados más por los vaivenes de la personalidad de los presidentes o por la presencia política de los militares que por la acción u omisión de sus parlamentarios.

Sin embargo el proceso de modernización que a principios del siglo XX se diera en la mayoría de las instituciones militares de América del Sur fue una primera oportunidad donde algunos Parlamentos cumplieron una función importante en el debate sobre esas transformaciones.

Asimismo el proceso de redemocratización que caracterizó las dos últimas décadas del siglo XX también fue una oportunidad para que la necesaria reubicación institucional de las FF AA tras las dictaduras militares o las guerras civiles, contase con un rol activo de los Parlamentos.

El objetivo final de este estudio es determinar hasta qué punto esto ha sido así en los diferentes países e identificar las principales dificultades para que las responsabilidades parlamentarias se asuman en plenitud. Con esta información podremos aprovechar las oportunidades del trabajo en red para exponer distintas soluciones a esas dificultades, compartir las experiencias de aplicación y así llegar a propuestas más adaptadas a cada realidad cultural.

Con este objetivo nos hemos planteado en primer lugar la necesidad de construir una metodología para evaluar como es el funcionamiento de una comisión de defensa y luego aplicar este marco de análisis a los diferentes países de la región.


Las funciones generales del Parlamento

En sus clases de educación cívica los jóvenes aprenden que el votante tiene derecho a esperar que el parlamentario lo represente adecuadamente. Ahora bien ¿qué es representarlo adecuadamente? ¿Cómo se puede medir? ¿ Qué se debe esperar que haga un parlamentario?. Veamos para ello un pequeño análisis de las funciones del legislador.

Como su nombre mismo lo indica su función básica es legislar. Y cómo cumple el legislador esa misión. Básicamente de dos maneras: o presentando un proyecto de ley cuando el sistema constitucional se lo permite o participando de los debates sean estos en las comisiones o en el recinto. Sin embargo la primera forma, la presentación de un proyecto propio es el grado cualitativamente más alto de voluntad del ejercicio parlamentario.

Los proyectos de ley son aquellas proposiciones que, por el carácter de sus efectos -obligan a ser conocidas y cumplidas por todas los habitantes una vez promulgados-, son sometidos a un especial tratamiento que marca cada Constitución para su sanción que a veces incluye la posibilidad del veto presidencial. Sin duda que aquí se expresa la función por excelencia del legislador al establecer las normas jurídicas que regularan las relaciones sociales, económicas, políticas ,etc.

Pueden existir también otros tipos de proyecto que un parlamentario puede presentar: son los proyectos que suelen llamarse resolución, declaración opiniones, posiciones, etc. Estos suelen crear una suerte de obligación "democrática" o de deber de ética republicana, respecto a la satisfacción de la demanda contenida en la resolución, por parte del organismo público al cual se alude. Otro caso más frecuente son los pedidos de informes escritos o verbales al ejecutivo -a veces con la forma de la interpelación -, sobre medidas o actitudes tomadas por sus distintas ramas de acción gubernamental.

Estas iniciativas sólo podrán prefigurar una intención futura de legislar, pero no necesaria ni frecuentemente ocurre así. Por lo tanto, no pueden ser considerados strictu sensu como actividad legislativa. Pero sí indican la vocación del diputado de controlar o fiscalizar a los poderes del Estado, incluido el mismo Poder Legislativo. También estas iniciativas indican cuando menos una voluntad de participar -opinando con fuerza parlamentaria- desde la condición de legislador electo por una parcialidad de la sociedad civil.

En fin, legislador, participador, opinante son, en ese orden, gradaciones decrecientes en la asunción de facultades legítimas que cada legislador puede ejercer en su actividad parlamentaria.

Sin embargo existe todavía una función poco apreciada cuando se hacen análisis sobre la actividad parlamentaria y que sin embargo resulta de una alta significación. Es la que se refiere a la formación de consensos amplios. Esta función, que cuando las representaciones de los partidos no alcanzan clara mayorías parlamentarias es fundamental para lo que solemos llamar gobernabilidad, es de todas maneras clave aún cuando esas mayorías existen al tratarse de temas de alta trascendencia.

Ahora bien, cómo cumple el Parlamento esta función. En primer lugar parece clave poder asumir que determinados temas requieren por encima de la lucha interpartidaria y en especial durante los períodos preelectorales -que por nuestro sistemas de elecciones y renovaciones son casi la norma y no la excepción- de un tratamiento diferencial.

Digo diferencial en el sentido que no pueden ser utilizados desaprensivamente sin generar riesgos al propio funcionamiento del sistema democrático; probablemente resulte muy díficil imaginar un tipo de disciplina parlamentaria que en un régimen realmente democrático pueda asegurar que esto sea respetado por el conjunto de los legisladores.

Sin embargo esta casi utopía puede alcanzarse mediante el artilugio de transformar a pocos legisladores en los referentes de cada partido en el tema en cuestión y de tal modo, aunque otros colegas de bancada expresen sus opiniones en forma más agresiva, la concordancia entre esos referentes minimizará el daño. En algunos países como España por ej. esto se logra a través de la determinación específica de voceros parlamentarios de cada bloque para un tema dado. En otros como los EEUU pesa una combinación de los cargos que el legislador ocupa en la comisión específica con el tiempo de permanencia como experto en el área.

Sin embargo, esta sería una forma de construcción de consensos más en el sentido de impedir perturbaciones que en el de construir acuerdos propositivos. Esta última también suele existir y puede ser desarrollada por una red de asesores que al provenir de distintas experiencias académicas, políticas y profesionales en el campo civil y también militar permitan la generación de acuerdos propositivos.

Por último existe una tercera forma de generar consenso en el ámbito parlamentario y tiene que ver con la promoción de los debates tanto en el propio ámbito a través de actividades promovidas por el Congreso, como por medio del apoyo a la acción de ONGs que los parlamentarios pueden desarrollar.


Características específicas en el área de defensa

El problema de la defensa como política pública

La función defensa exige el establecimiento de una política pública al respecto al igual que lo exige la función educación o salud.

Constitucionalmente en todos nuestros estados las políticas públicas son establecidos por el Poder Ejecutivo con mayor o menor grado de injerencia en su elaboración y control por parte del Poder Legislativo.

Esto significa que la política pública de defensa - de donde se derivan las misiones de las FF AA y que dan origen a necesidades presupuestarias -, debe seguir el camino de cualquiera de esas políticas para su elaboración. Sólo este proceso es el que puede permitir a posteriori el ejercicio de un tipo de control de eficacia y eficiencia. Es decir, esa política es la orden que luego se podrá controlar.

La ausencia de este camino lógico y la voluntad a veces casi forzada por visiones simplistas de que la dirigencia política controle los gastos militares produce muchas fricciones y en el mejor de los casos un excelente control de legalidad. Este en sí no se diferencia en nada del que debe ejercerse sobre cualquier otra institución o área de la conducción del Estado por parte de los organismos de auditoría, lo que sucede es que en nuestros países las áreas administrativas de las instituciones militares solían estar fuera de ese control con la excusa del secreto.

Sintetizando entonces, la política de defensa es una política pública más y los responsables de su formulación y por lo tanto quienes deben dar respuestas a la sociedad son los dirigentes elegidos por esa sociedad. Además de esto - que es lo central en materia de conducción de las FF AA- debe existir otro sistema de control pero que es común a todos los gastos del estado y que es el control de legalidad.

Los trabajos sobre economía de la defensa han sido muy claros en determinar las características diferenciales de la defensa en tanto bien público pero no se ha avanzado lo suficiente en el impacto que esa características diferenciales tienen en el proceso de elaboración de esta política pública.

Así decir que el bien defensa es el único que solo lo produce el Estado a diferencia por ej. de del bien salud o educación es importante para entender macroeconómicamente la característica del gasto militar cuando se lo compara con otros bienes públicos como la salud o la educación. Sin embargo en términos de procesos lo importante es descubrir que la defensa como política pública necesita una comunidad científica que haga la discusión de esa política.

El otro aspecto que habitualmente se señala en relación al bien público defensa es que además de tener un solo oferente -el Estado-, los consumidores son todos los ciudadanos pero a su vez a diferencia de los casos señalados de bienes públicos como la educación o la salud e incluso la seguridad individual el bien defensa no es una demanda permanente sino que la percepción de su necesidad esta ligada a la posibilidad de sufrir una agresión que exija su empleo. Por ello les resulta difícil a los lideres políticos asumir la promoción pública del gasto en defensa cuando la sociedad no tiene ni una cultura de defensa ni una percepción de amenaza real. Decimos cultura de defensa en el sentido de que sus experiencias históricas le hagan valorar a la defensa como una capacidad necesaria en tanto comunidad organizada y no en tanto amenaza cercana.


Facultades y cómo usarlas

La experiencia institucional latinoamericana señala que el cumplimiento de las facultades constitucionales de los tres poderes en relación a los temas de las FF AA ha sido en general muy limitada.

Creemos necesario en primer lugar relevar las distintas facultades que cada Constitución Nacional otorga al Poder Legislativo en la materia. También influyen en forma decisiva en el área de Defensa, las facultades conferidas al órgano legislativo en materia presupuestaria.

En nuestros países, a diferencia de lo que sucede en otros, especialmente aquellos de régimen parlamentario, en los que la misión y funciones de la Comisión de Defensa surgen de la propia Constitución o Ley Fundamental (tal como sucede, vgr., en la Ley Fundamental de Alemania Occidental), la misión y funciones de las Comisiones Parlamentarias de Defensa - cuándo éstas existen y las han definido -, surgen exclusivamente de los reglamentos de cada Cámara. También la competencia puede complementarse con alguna funciones asignadas por leyes específicas del área de defensa.

En la práctica entonces las competencias que ejerce una Comisión, pueden ser mucho más amplias que las meramente reglamentarias, lo que igualmente puede afirmarse con relación a las funciones que pueden ejercer. En primer lugar, debe señalarse que -muchas veces-, una Comisión parlamentaria dictamina, no solamente sobre asuntos relativos a las FF AA, sino también sobre todo tipo de asunto atinente a la Defensa Nacional.

Así, suelen dictaminar o le es requerido dictamen sobre aspectos relativos a política de fronteras (incluyendo tierras del estado en zonas de fronteras), aeródromos y aeropuertos, política internacional en situaciones de conflicto y de crisis, aún cuando la misma no hubiera derivado en empleo o movilización de las FF AA; registro de armas; organismos de inteligencia, tanto civiles como militares; aviación civil; etc.

Una de las características principales del funcionamiento de estos principios básicos del accionar parlamentario que hemos descrito hasta aquí en al ámbito de la defensa, es de no ser una materia proclive a mucha legislación. En efecto en general la mayoría de los países presenta escasa legislación vinculada a la materia y por lo tanto hay una amplia gama de facultades normativas delegada al Poder Ejecutivo.

Otra característica del ámbito de la defensa es la dificultad para intervenir en la formulación de políticas a través del accionar sobre el presupuesto por la cultura a mantener en el mayor secreto el tema de las asignaciones en general y el destino en particular de los fondos para el área.

Sin duda sólo en el marco de una situación regional donde impere una idea de seguridad compartida y se profundicen las medidas de confianza mutua en un marco de convivencia pacífica y convergencia estratégica el tema de los recursos y su optimización podrá llegar a un grado de transparencia que permita actuar en forma responsable al Congreso sobre el tema.

Una tercera característica ligada de algún modo a esto es el problema de la comunicación con los actores reales. En este sentido todas las comisiones están acostumbradas a ser blanco de los lobbys más o menos públicos. Así si imaginamos una comisión de legislación del trabajo resulta elemental que la misma tendrá una comunicación permanente con las organizaciones sindicales y empresarias; esto no puede funcionar de igual modo en el campo de la defensa por cuanto esos actores reales son propiamente instituciones estatales que por su característica de verticalidad sólo se expresan a través de sus más altas jerarquías y éstas, conscientes del impacto político de sus declaraciones procuran no enfrentar directamente la comunicación sino a través de los responsables políticos del área.

Si a esto le sumamos la habitual resistencia de quien ha tenido todo el poder a reconocer otros interlocutores válidos a los que considera de menor entidad, podremos imaginar la dificultad que se crea en el área para tener información actualizada para la toma de decisiones sin crear inconvenientes en la relación del Parlamento con las Fuerzas. Suele suceder que éstas están ávidas por informar a los parlamentarios lo que les interesa a ellas y por ocultar lo que les interesa a estos últimos.


B. Matriz para el análisis de una comisión parlamentaria de defensa

Por todo lo expresado hasta aquí creemos que la siguiente puede ser una matriz de análisis útil a los objetivos propuestos:

1. Introducción


2. Normas jurídicas


3. Estructura de la/s comisión/es parlamentarias


4. Funciones de las comisiones


5. Relación comisión/poder ejecutivo


6. Percepción de la relevancia de la acción de la comisión/es