LA REFORMA DE LA DEFENSA EN GUATEMALA
Iduvina Hernández*
Agosto 2008
Con la suscripción de los acuerdos de paz entre el Gobierno de Guatemala
y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) se estableció un conjunto
de compromisos tendentes a reformar el sector seguridad en Guatemala. En
particular, el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en
una Sociedad Democrática (AFPC), que plantea una serie de cambios dirigidos a
reformar el sector seguridad, y dentro de éste al sistema de defensa.
Este proceso tuvo como antecedentes la entrada en vigor de la propia
Constitución política en 1985, y los intentos institucionalistas conducidos por el
propio Ministerio de la Defensa Nacional. A partir de 1996, cuando entraron en
vigor los acuerdos de paz, se producen también distintos esfuerzos de diálogo
civil-militar, tendientes a dar cuerpo y forma a las propuestas de cambio comprometidas
en el AFPC (tales como el proyecto "Hacia una Política de Seguridad para
la Democracia", POLSEDE, y otros que fueron impulsados desde el propio
Ministerio de la Defensa.
Esos esfuerzos, sin embargo, han encontrado un callejón aparentemente sin
salida, cuando se ha tratado de producir cambios determinantes cuya normativa
se encuentra atada al texto de la Constitución. Es decir, el conjunto de esfuerzos
realizados por equiparar al Ministerio de Defensa en Guatemala con sus homólogos,
desde una perspectiva democrática, ha enfrentado una valla permanente: el
mandato constitucional.
La Constitución Política, en el artículo 244 (Capítulo V, Ejército), establece que
"El Ejército de Guatemala es una institución destinada a mantener la independencia,
la soberanía y el honor de Guatemala, la integridad del territorio, la paz
y la seguridad interior y exterior"1.
Al ser ésta la única alusión específica al perfil del Ministro de la Defensa
Nacional, la posición ha de ser ocupada por un oficial del Ejército de Guatemala,
que se encuentre en el rango de Coronel o General de Aviación o Infantería, o
un Capitán de Navío, Vicealmirante o Almirante de Marina.
Esta situación se complica con la propia Ley constitutiva del Ejército, según la
cual en ausencia temporal del Ministro de la Defensa, sus funciones serán asumidas
por el Jefe de Estado Mayor de la Defensa Nacional. Es decir, el líder técnico
profesional del Ejército de Guatemala y no el viceministro del ramo, como sucede
con el resto de carteras del gabinete de Gobierno.
Otro aspecto a considerar en los procesos de reforma se vincula a la posibilidad
del ejercicio de sufragio por parte de los ciudadanos integrantes de las fuerzas
armadas. En el caso guatemalteco, en el artículo 248 de la Constitución Política,
se plantea que: "Los integrantes del Ejército de Guatemala en servicio activo, no
pueden ejercer el derecho de sufragio, ni el derecho de petición en materia política.
Tampoco pueden ejercer el derecho de petición en forma colectiva".
Con este impedimento constitucional, las personas integrantes de las Fuerzas
Armadas están imposibilitadas de participar como votantes en los procesos electorales,
situación que en otros países ha sido superada, en el marco de los procesos
de reforma.
En otro nivel, aquellos aspectos de legislación y normativa regular que afectan
el proceso de reforma en materia de defensa, pueden ser resueltos por la vía
de la discusión y negociación política, en el marco de un esfuerzo integral y un
planteamiento programático que involucre a los distintos actores responsables de
la conducción política y técnica de las Fuerzas Armadas. Esto refiere a los temas
contenidos en la Ley Constitutiva del Ejército, así como en el Código Militar y las
leyes y normas inherentes al funcionamiento de las Fuerzas Armadas.
Sin embargo, en lo que respecta al ordenamiento constitucional, la situación
es más complicada. Modificar el perfil profesional del Ministro de la Defensa, los
fines del Ejército y la posibilidad del ejercicio del sufragio, requiere de una reforma
constitucional a por lo menos tres artículos de la Carta Magna. Escollo que,
en las actuales circunstancias jurídicas y políticas, no es fácil de superar. En lo
referido al aspecto jurídico, la reforma constitucional (una vez acordada políticamente),
requiere de la votación calificada de dos tercios del Congreso de la
República (integrado por 158 legisladores). Una vez aprobada dicha reforma, esta
debe ser sometida a ratificación mediante un proceso de consulta popular, según
lo establece la Constitución en su artículo 171.
En 1997 se intentó producir un cambio, en el momento en que se impulsaron
las reformas constitucionales comprometidas en los acuerdos de paz, suscritos
entre el gobierno de Guatemala y la URNG, en 1996. Un proceso de reforma legal
realizado de manera confusa, la inclusión por parte de los legisladores, de reformas
constitucionales más allá de lo pactado, y una beligerante campaña en contra
del cambio legal, condujeron a que la negativa a la modificación de la Carta
Magna fuese la opción ganadora.
Este resultado, y un ambiente político totalmente desfavorable a los cambios
requeridos para dar vigor a lo pactado en los acuerdos de paz, significó en la
práctica la acumulación de dificultades políticas para intentar un nuevo cambio
constitucional, que modifique lo relativo al funcionamiento de la defensa en
Guatemala, y que contribuya al proceso de reforma que requiere la institucionalidad
democrática.
En ese sentido, los cambios producidos en distintos ámbitos y aspectos de la
defensa en Guatemala no han significado un proceso en profundidad que contribuya
a la separación de las funciones políticas y técnicas de la conducción.
Ministerio de Defensa y Ejército continúan siendo una única estructura, lineal, con
jerarquía establecida desde el Presidente en su calidad de Comandante General
del Ejército, quien conduce al Ejército por conducto del Ministro de la Defensa
(quien debe a su vez ser un oficial militar).
Así, en la medida en que se produzcan modificaciones en la normativa regular,
y en la estructura y funcionamiento de las fuerzas armadas, es posible avanzar positivamente
hacia la reforma del sector. Sin embargo, estos esfuerzos pueden verse
frustrados en tanto no se lleve a cabo la reforma legal de fondo que facilite la institucionalidad
de los cambios, y supere las vallas legales que actualmente enfrenta.
La entrada en vigor de la Ley Marco de Seguridad, establece los parámetros para
el funcionamiento desde una perspectiva sistémica, y fortalece las posibilidades de
la conducción civil del sistema de defensa. Dicha ley, que contempla la creación
del Consejo Nacional de Seguridad, y la construcción de un sistema nacional de
inteligencia que coordinaría todas las agencias de este ámbito, también establece
los mecanismos de control democrático a los servicios de seguridad en Guatemala.
Sin embargo, en virtud de la limitante constitucional ya explicada, esta ley no
puede superar el candado que establece la conducción de la defensa por un oficial
militar. En tal sentido, continúa como una tarea pendiente, para completar el
proceso de reforma.
* Directora Ejecutiva, Seguridad en Democracia. (SEDEM).
Artículo publicado en la edición 2007 y actualizado para la presente edición.
(1) Constitución Política de la República de Guatemala, Capítulo V, Artículo 244.