LA SINGULARIDAD COLOMBIANA:FUERZAS ARMADAS EN SEGURIDAD INTERIOR
Alejo Vargas Velásquez*
Abril 2007
Colombia es un país con unas características peculiares en su desarrollo histórico, cuya consideración ayuda a una comprensión adecuada del rol que ha cumplido la Fuerza Pública (Fuerzas Armadas y Policía Nacional), y sus roles actuales.
El Estado colombiano nunca ha controlado los monopolios clásicos, que se suponen son la pretensión estatal en cualquier sociedad: la coerción, el control territorial, la justicia y la tributación. A lo largo de la historia ha habido una recurrente persistencia de la violencia con motivaciones políticas, por parte de diversos tipos de actores. Pero al mismo tiempo, esta historia ha estado marcada por una gran capacidad, en los distintos momentos, para resolver los enfrentamientos violentos internos por vías negociadas. Esa persistencia de la violencia ha llevado a considerar el tema de la seguridad interna como la principal amenaza para la estabilidad. Y, a su vez, a una indiferenciación de roles entre las Fuerzas Armadas y la Policía, volcadas las dos hacia la seguridad interior, conllevando una "militarización" de la Policía y una "policialización" de las Fuerzas Armadas.
Históricamente ha existido una subordinación formal del poder militar al poder civil (en el siglo XX sólo se presentó un golpe militar -1953-1958-, relativamente consentido y apoyado por las elites políticas de la época). Pero las elites políticas colombianas, así como el conjunto de la sociedad, han tenido una gran despreocupación por los temas de seguridad y defensa, lo cual ha implicado una especie de cesión de los mismos, bajo la denominación de manejo del "orden público interno", a las Fuerzas Armadas. Sin embargo, Colombia ha tenido una gran solidez institucional, que se expresa en el respeto a los períodos de los gobernantes y a la capacidad de sus instituciones para el trámite de las crisis por mecanismos institucionales.
El proceso de estructuración de las Fuerzas Armadas como institución nacional, profesionalizada e imparcial, pasó por varios momentos. Un primer momento es el encarnado por el ejército que emerge en la post-independencia. El segundo, el de la fragmentación del mismo por causa de las guerras civiles del siglo XIX. Un tercero, caracterizado por el paso de ejércitos difusos y espontáneos al embrión de un Ejército
Nacional; luego comienza la profesionalización, manteniendo el carácter de ejército adscrito o politizado, con un partido gobernante que quiere utilizarlo como un aparato a su servicio (momento que con distintos altibajos se prolonga hasta la violencia liberal-conservadora de mediados del siglo XX). Posteriormente, se desarrolla un momento en el que se prioriza la despartidización de las Fuerzas Armadas, y el
Ejército se va delineando como un ejército contrainsurgente, evolucionando finalmente -sin perder el carácter anterior- hacia un Ejército Profesional moderno. Existirá así una tensión permanente entre búsqueda de profesionalización, utilización partidista del aparato militar del Estado y tendencias hacia su conversión en una institución garante de la imparcialidad en el trámite de las diferencias sociales y, en esa medida, de la constitucionalidad y legalidad del régimen político.
Adicionalmente es importante resaltar que el Ejército en Colombia surge y se consolida más en función de la seguridad interna que de las amenazas externas. La preocupación fundamental a través de su historia (en relación a riesgos y amenazas) estará así centrada en lo interno, trátese de la protesta social estigmatizada y
de las disputas partidistas (inicialmente), de las posteriores guerrillas liberales, o de la insurgencia que se autodenomina como revolucionaria (más recientemente). Ello dará un perfil característico a las Fuerzas Armadas colombianas, especialmente al Ejército: estar orientado a funciones de control del orden público interno, creando una indefinición funcional entre Ejército y Policía. Por ello se plantea que en Colombia existe un Ejército altamente "policializado", y una Policía altamente “militarizada”. Paradójicamente, ello parece dejar de ser problemático en el mundo postguerra fría, cuando la diferenciación clásica entre lo externo y lo interno es puesta en cuestión, y cada vez que los problemas de seguridad y defensa tienden a ser
colocados en la categoría de problemas "intermésticos".
El inicio de la violencia bipartidista -mediados del siglo XX- y el surgimiento y desarrollo de las guerrillas liberales va progresivamente a orientar al Ejército colombiano hacia la guerra irregular, la cual se consolidará claramente como de tipo contrainsurgente. Ello refuerza la tendencia histórica de considerar que las amenazas
fundamentales a la seguridad están situadas en el ámbito interno, y no en amenazas externas contra la seguridad del Estado.
En ese contexto se produce el discurso del Teatro Patria del electo Presidente Alberto Lleras Camargo, el 9 de Mayo de 1958, en el cual fija los parámetros de la conocida Doctrina Lleras cuyas ideas centrales podemos resumir así: "La política es el arte de la controversia, por excelencia. La milicia el de la disciplina. Cuando las
Fuerzas Armadas entran a la política lo primero que se quebranta es su unidad, porque se abre la controversia en sus filas. El mantenerlas apartadas de la deliberación pública no es un capricho de la Constitución, sino una necesidad de sus funciones. Por eso las Fuerzas Armadas no deben deliberar, no deben ser deliberantes en política. Porque han sido creadas por toda la Nación, porque la Nación entera, sin excepciones de grupo, ni de partido, ni de color, ni de creencias religiosas, sino el pueblo como masa global, les ha dado las armas, les ha dado el poder físico con el encargo de defender sus intereses comunes... Yo no quiero que las Fuerzas Armadas decidan cómo se debe gobernar a la Nación, en vez de que lo decida el pueblo; pero no quiero, en manera alguna, que los políticos decidan cómo se deben manejar las Fuerzas Armadas en su función, su disciplina, en sus reglamentos, en su personal (...)1" . El inicio del Frente Nacional permitió así acordar un
modelo de relaciones entre el gobernante civil y las Fuerzas Militares, basado en la idea de que los militares no se involucrarían en los asuntos de los partidos políticos y del gobierno, y que los civiles tampoco lo harían en los asuntos de "orden público", es decir en seguridad y defensa.
Durante los diferentes gobiernos del Frente Nacional (1958-1974) las Fuerzas Armadas se verán cada vez más enfrentadas a los problemas del orden público interno. Sólo de manera esporádica se observa la hipótesis de amenazas externas como algo relevante, especialmente por problemas limítrofes con Venezuela y Nicaragua.
Adicionalmente, los diversos gobiernos del Frente Nacional y del post-Frente Nacional (1974-1990) van a recurrir de manera reiterada y a través del mecanismo del "Estado de Sitio", a delegar en las fuerzas armadas el control de los conflictos y la protesta social, y el manejo transitorio de áreas del Estado consideradas por
momentos problemáticas (puertos, aeronáutica, cárceles) y, por supuesto, el juzgamiento de civiles como herramienta de control y sanción social a través del mecanismo de los Consejos Verbales de Guerra, hasta finales de los '80.
Los procesos de cambio en las fuerzas armadas hacia su conversión en instituciones profesionales modernas, íntimamente ligados así a la evolución de los problemas de seguridad interior, relevarán como característica central su progresiva conversión en Fuerzas Armadas flexibles, profesionales en su tropa y con alta capacidad
de movilización.
Lo más destacable de la última gran reforma de la Fuerza Pública adelantada en la administración de Andrés Pastrana (1998-2002) y de la política de Seguridad Democrática del gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006) ha sido el fortalecimiento de la Fuerza Pública, necesario para que un Estado con un conflicto armado interno,
cuente con mejor capacidad disuasiva y ofensiva: incremento del pie de fuerza, continuación de la profesionalización de la tropa, creación de nuevas Brigadas Móviles y nuevos Batallones de Alta Montaña, el programa de 'soldados campesinos', mayor movilidad y capacidad operacional, entre otros cambios.
Ahora bien, lo que parece evidente en este rápido recorrido por el lento camino hacia la profesionalización de las Fuerzas Armadas colombianas, es que la respuesta a las amenazas coyunturales parece haber guiado la acción. Si bien un Estado tiene el derecho y el deber de fortalecer su capacidad militar, como un factor de disuasión tanto en lo interno como frente a hipotéticas amenazas externas, ello no implica renunciar a la dimensión política. Por ello la búsqueda de la seguridad, en un caso como el colombiano, pone justamente en primer lugar en el ámbito internacional la diplomacia, y en lo interno la solución negociada de los conflictos.
* Director, Departamento de Ciencia Política. Universidad Nacional.
(1) Citado en CEPEDA ULLOA, FERNANDO (Ed.). Las relaciones cívico-militares, en tiempos de conflicto armado. Embajada de Estados Unidos-Fundación Ideas para la Paz, Caracol, El Espectador, El Tiempo, RCN, Semana, Bogotá, 2003.