EL SALVADOR: LA SITUACIÓN DE LA DEFENSA

Antonio Martínez-Uribe
Agosto 2005

La razón principal de la reforma militar y de allí la reforma doctrinaria, surge como parte de la salida política pactada para darle fin al conflicto armado en El Salvador, firmado formalmente el 16 de enero de 1992, en México. Esta fue entonces la reforma fundamental y de mayor relevancia resultado de la negociación política con el Frente Farabundo Marti para la Liberación Nacional (FMLN), después de más de una década de guerra civil.

En estos acuerdos de paz se estableció claramente una separación entre defensa y seguridad pública, para lo cual fue necesaria la reforma de la Constitución de 1983. En ésta la Fuerza Armada, según el artículo 211, además de controlar todos los aparatos de seguridad pública y la inteligencia del Estado, tenía como funciones a cumplir:
También velaba especialmente por:

La negociación con la guerrilla obligó a reformular la misión de la Fuerza Armada de El Salvador, quedando expresada de la siguiente manera:
También, según el mismo artículo de la Constitución:
Así, para alcanzar estos acuerdos de paz (es decir, el fin del enfrentamiento militar y lograr que la guerrilla se incorporara a la lucha política legal como partido político) fue necesario que en 1992 se llevara a cabo la reforma de la Constitución de 1983, en varios aspectos. El más relevante fue la llamada Reforma Militar.

A partir de estos cambios en la Constitución se produce una reforma que debería conducir a una reforma doctrinaria que queda formulada, según el texto de los Acuerdos de Paz. El comportamiento de la Fuerza Armada se enmarcará dentro de:
  1. Los principios que emanan del Estado de Derecho,

  2. La primacía de la persona humana y el respeto a sus derechos,

  3. La defensa y el respeto a la soberanía del pueblo salvadoreño,

  4. La noción de la Fuerza Armada como una institución al servicio de la Nación, ajena a toda consideración política, ideológica o de posición social o cualquier otra discriminación, y

  5. La subordinación de la fuerza armada a las autoridades constitucionales.


En el Art. 159, se establece que la defensa nacional y la seguridad pública estarán adscritas a ministerios diferentes; vinculando a la Fuerza Armada con la defensa nacional, y a la Policía Nacional Civil con la seguridad pública. Los militares podrían participar en seguridad pública solo y únicamente en situaciones excepcionales.

Por otra parte, el significado de los Acuerdos de Paz fue promover el principio de desmilitarización del país y la región centroamericana.

El cambio constitucional de definir como permanente a la institución armada se produjo en la Constitución de 1983, es decir mucho antes de los Acuerdos de Paz. Al inicio de este proceso se da este hecho histórico para enfrentar el desencadenamiento de la guerra civil y la disputa militar planteada por el FMLN de cara a las Fuerzas Armadas de El Salvador y al Estado salvadoreño. Esto significa que antes esta categoría del carácter permanente no existía. El promotor de esa definición constitucional fue el Mayor Roberto D’Abuisson, líder y fundador del Partido Acción Republicana Nacionalista (ARENA), quien durante el conflicto armado estuvo asociado a escuadrones de aniquilamiento de líderes políticos, sindicales, comunales y religiosos.

En consideración de que el planteamiento guerrillero original pretendía la derrota militar de la FAES, se aseguró para los militares este precepto de institución casi eterna aferrándose de un concepto en el contexto del enfrentamiento civil y la guerra antisubversión. La negociación para poner fin al conflicto armado no logro que este fuera anulado.

El FMLN dejó, en aquel momento, constancia escrita de que la redacción del Art. 211, en el punto que define a la Fuerza Armada como institución “permanente”, no es acorde con su posición sobre el particular en los acuerdos tomados en México en abril de 1991. Sin embargo, planteada la campaña electoral presidencial del año 2005, la ex-guerrilla hizo una declaración formal por escrito afirmando que retiraba esta objeción comprometiéndose a no volver a plantear tal demanda. El propósito de la izquierda agrupada en el FMLN, era, parece obvio, lograr, en caso de formar gobierno, el apoyo de los militares.

En cuanto a la reducción de los efectivos de la Fuerza Armada fue de un 50.2%, meta prevista a alcanzar en un período de dos años, después de la firma de la paz. Pero se produjo en un período de un año, según los militares, para expresar su clara disposición y voluntad de integración al proceso de pacificación y democratización. De un total de más de 50 mil efectivos se pasó a 13 mil.

En lo que respecta al presupuesto militar se puede afirmar que la institución armada ha estado adecuándose a la cantidad de recursos disponibles del Estado en tiempos de paz, por cuya razón el presupuesto de defensa de El Salvador ha evidenciado un comportamiento en el cual se observa una tendencia a la reducción anual. Para 1990 el porcentaje en relación al PIB era de un 2.1%. Para el 2004 se calculó un porcentaje del 0.67%.

En cuanto al gasto de defensa, en relación con el presupuesto nacional, su disminución se ha materializado de un 20.8% que disponía en el año 1989, a un 13.7% en el año 1992 (año de la firma de la paz). En 2005 dispone del 3.5%

Durante el conflicto armado el presupuesto de defensa llegó a alcanzar el 30% del Presupuesto Nacional. En esta época, en la que se prioriza la seguridad social y el desarrollo social, la asignación de recursos a estas prioridades deberían de tener un énfasis aun mayor compensando aquellas fuertes erogaciones del Estado para financiar la guerra contrainsurgente.

Por otra parte debe señalarse que la FAES recibe ayuda del exterior. Una fuente es el programa de International Military Education and Training conocido como IMET, provenientes del Departamento de Defensa.

Es de destacar que existe también un debate (no sólo en El Salvador) en cuanto a considerar el presupuesto de defensa como un gasto o como una inversión. El presupuesto de defensa es, al igual que la justicia, un bien público por que al ser eficiente y eficaz proveería las condiciones óptimas para la seguridad, la gobernabilidad democrática y el desarrollo.

Habría que, entonces, examinar esta formulación para concluir en qué condiciones y contexto el presupuesto de defensa haría esto posible. Desde 1994, los militares, por decisión del poder ejecutivo, han tenido cada vez mayor incremento en seguridad pública, contradiciendo la Constitución y los Acuerdos de paz, pero la delincuencia, en diferentes expresiones, parece no sólo no cesar sino ir creciendo.

Una vez firmados los Acuerdos de Chapultepec, el 16 de enero de 1992, los servicios de inteligencia militar expresados en la antigua Dirección Nacional de Inteligencia (DNI), fueron suprimidos y trasladadas tales funciones a una nueva estructura denominada Organismo de Inteligencia del Estado (OIE). Según, el FMLN, el Acuerdo de Paz, sobre el Organismo de Inteligencia del Estado (OIE) no fue respetado ni cumplido. Dice el acuerdo: “durante el período de transición, el Director del Organismo de Inteligencia del Estado será un civil designado por el Presidente de la República sobre una base de amplia aceptación”, es decir que hasta finalizar la verificación por la ONU, este nombramiento debía consultarse a la oposición y a los diferentes sectores nacionales. Nunca se hizo.

Este acuerdo establece también: “... las directrices operativas y en general, la doctrina del Organismo de Inteligencia del Estado se enmarcarán dentro de los Principios Democráticos, de la noción de la inteligencia de Estado como una función de éste para el bien común, ajena a toda consideración política, ideológica o de posición social o a cualquier otra discriminación; y del irrestricto respeto a los Derechos Humanos”... la actividad del organismo de inteligencia del Estado será supervisada por la Asamblea Legislativa, conforme a los mecanismos de control establecidos por la Constitución”. Nunca la OIE ha sido supervisada.

La forma de creación del Organismo de Inteligencia del Estado fue cuestionada por la Corte Suprema de Justicia en el año 2001, dado que su creación debía ser resultado de un decreto Legislativo y no de un decreto del Ejecutivo, tal como se había procedido en abril de 1992. La Corte tardó 9 años para advertir tal irregularidad o bien resolver, pero esta fue superada de inmediato por el Parlamento el día 20 de Septiembre del 2001.

Sin embargo, la Fuerza Armada siempre realiza trabajo de inteligencia realizando sistemáticamente apreciaciones de la situación nacional, regional, continental y mundial de lo económico, político, psicosocial y militar. Existe la Escuela de Inteligencia Militar, escenario académico de las Fuerzas Armadas en donde forman oficiales superiores y subalternos en cursos de inteligencia táctica y estratégica.

En el marco del proceso de cambio y modernización de la defensa, dos aspectos merecen ser observados, particularmente por su relación con la sociedad y el diseño que se piensa para el instrumento militar. Ellos son el servicio militar y la participación de mujeres. Veamos básicamente qué sucede en El Salvador con ellos.

Respecto al servicio militar, en el Acuerdo de Paz se estableció la eliminación del reclutamiento forzoso. El Acuerdo sentencia: toda forma de reclutamiento forzoso quedará suspendido al ponerse en práctica el cese del enfrentamiento armado. Así mismo, se acordó la promulgación de una nueva ley del servicio militar y reserva en la cual se establecería como principios fundamentales del servicio militar: la universalidad, la obligatoriedad y la equidad e indiscriminación en su cumplimiento.

En el Plan Arce 2000, que se pretende ubicar dentro de la modernización institucional de la Fuerza Armada, se ha considerado como uno de sus ámbitos de mayor importancia, el de implementar el servicio militar y fortalecer el sistema de reservas, con los criterios de: equidad, indiscriminación universal y obligatoriedad, para permitir la incorporación de nuevos ciudadanos en la preparación de la seguridad y defensa militar del Estado de Derecho, estableciendo una doctrina de adiestramiento para el servicio militar obligatorio.

Con la puesta en vigencia de la nueva legislación, se puede afirmar que, el servicio militar pasa de forzoso a obligatorio. Forzoso no en el sentido de que se hacia sin legislación sino que por la fuerza, y obligatorio en el sentido de que así esta establecido en la nueva legislación.

En lo que se refiere a la participación de las mujeres, siempre ha existido esta participación en las filas militares en El Salvador. La diferencia es que actualmente ellas pueden incorporarse y formarse en la carrera militar.

El proceso de incorporación de jóvenes mujeres cadetes a la Escuela Militar Capitán General Gerardo Barrios, fue objeto de inquietudes por parte de los altos mandos militares de finales del siglo XX. Como parte del proceso de modernización, se dio el paso de aceptar personal femenino en la academia militar.

El primer año de ingreso a la Escuela fue el 15 de Enero del 2000, fecha en que ingresaron 45 aspirantes pasando a formar parte del Batallón de Cadetes, convirtiéndose en Señoritas Cadetes. Se someten a las exigencias físicas y académicas para poder obtener el grado de Oficial en cualquiera de las ramas de la Fuerza Armada. Si aprueban obtienen una licenciatura en Administración Militar.

De estas se graduaron 18, 10 en la rama del ejército, 6 en la fuerza aérea y 2 en el cuerpo de becarias. En el año 2001, ingresaron 30 aspirantes de las cuales se graduaron 13, de ellas 9 fueron destacadas en la rama del ejército y el resto a la fuerza aérea.

Se dice que existe una política de género que se expresa en aspectos como atención médica y psicológica, vestuario y equipo, infraestructura adecuada a las necesidades del género. En cuanto al área laboral se presentan todas las oportunidades que existen, es decir, ascensos a grados superiores, puestos, cursos y capacitaciones, siempre y cuando que se llenen los requisitos.

Desde 1992, la FAES elaboró su Plan de Modernización “Arce 2000” en el que se propuso el objetivo de actualizar la Legislación Militar para adecuarla a un Estado de Derecho. Así, se ha promulgado legislación para la Fuerza Armada destacándose, claro esta, la Reforma de la Constitución en 1992.

La legislación clave del periodo ha sido:
- Ley de Defensa Nacional. Deroga la Ley Orgánica de la Defensa Nacional de 1961. Aprobación: DL-948, 15/08/02. Publicación: DO No. 184, T-357, 03/10/02
- Ley del Organismo de Inteligencia del Estado. Aprobación: DL, 20/09/01. Publicación: DO No. 178, T-352, 21/09/01
- Ratificación Convención Interamericana sobre transparencia en las adquisiciones de armas convencionales. Aprobación: 19/12/01. Publicación: DO. No. 14, T-354, 22/01/02
- Ley de Control de armas de Fuego, Municiones, Explosivos y artículos similares. Deroga la del 08 de Diciembre de 1993. Aprobación: 01/07/99. Publicación: DO. No. 1, T-322. 03/01/94
- Ley de Empresas de Seguridad. Aprobación: DL 227, 14/12/00. Reforma DL 728, 15/02/02. Comentario DL 510, 16/08/01. Publicación: DO. No. 18, T-350, 24/01/01. DO. No. 53, T-354, 18/03/02. DO. No. 168, T-352, 07/09/01
- Ley de la Carrera Militar. Deroga la ley de ascensos de la Fuerza Armada del 15 de enero de 1976, DL 452, DO. No. 10, T-250, 16/01/76. DL 472, 18/10/95
- Ley de Servicio Militar y Reserva de la Fuerza Armada. DL 298, 30/07/92. DO. No. 144, T-316, 10/08/92
- Ley Orgánica de la Fuerza Armada. Deroga DL 868, 27/04/94, DO No. 109, T-323, 13/06/94
- Reglamento de la Ley de la Carrera Militar. DE 50, 23/05/96. DO. No. 94, T-331, 23/05/96
- Reglamento de la Ley de Servicio Militar y Reserva de la Fuerza Armada. DE 96, 17/10/92. DO No. 20, T-338, 30/01/98
- Reglamento del Sistema Educativo de la Fuerza Armada. DE 13, 26/01/98. Reformas. DE 32, 13/05/00. DO. No. 20, T-338, 30/01/98 DO. No. 107, T-347, 09/06/00
- Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica. Aprobación: DL: 22/01/97.
Conviene también traer a colación:
- El Decreto No. 59: Ley especial transitoria para la aplicación de la Resolución 1483 (2003) Del Consejo de Seguridad de la ONU, relativa a las tares especiales de paz para la reconstrucción y asistencia humanitaria en Irak. Con esta Resolución de la ONU, El Salvador justifica su presencia militar y,
- El Acuerdo Ejecutivo No. 226 del 22 de Julio del 2003 referente al apoyo de la FAES a la PNC en el combate a la delincuencia.

Hay que hacer notar que otra legislación de lo militar actual en El Salvador, tiene origen en la época de la instauración de la dictadura. El Código de Justicia Militar de 1923, fue derogado en 1964, posteriormente se le hicieron reformas pero nada sustantivas, por lo que es el que se mantiene. La Ordenanza del Ejército es la de 1923 y fue reformada en 1934 y todavía calza la firma del dictador Maximiliano Hernández Martínez. Es decir, aunque la Fuerza Armada se ha dotado de nuevas leyes y reglamentos para renovarse, otros son sumamente obsoletos y de origen dictatorial. Todavía subsiste una herencia legal del pasado que contribuyó al desencadenamiento de la alta conflictividad y alzamiento armado de los años setentas y ochentas.

Finalmente, cabe hacer referencia a un punto relevante para la ampliación y consolidación de un régimen político democrático: el papel del Parlamento y la sociedad civil. En El Salvador, y como resultado del fin de la guerra civil, se establece con mucha precisión la subordinación de las fuerzas armadas al poder civil democráticamente electo. Sin embargo, se observa que estos controles no se han conceptualizado. Se sentenció, como ha pasado con otros aspectos con los acuerdos, pero no se diseñaron las formas de concretarla y darle un monitoreo sistemático. Un elemento central que revela esta problemática es en materia de diseño, elaboración y ejecución del presupuesto para la defensa, proceso en el cual la participación del Parlamento es de muy bajo perfil.

La participación de la sociedad civil es aún incipiente. Se destaca el esfuerzo que se realiza en el contexto del Colegio de Altos Estudios Estratégicos, donde se lleva a cabo desde el año 1993 un curso de seguridad y desarrollo. Los elementos principales que ha guiado esta iniciativa de la Fuerza Armada son, la interacción durante lo que dura el curso entre oficiales superiores y civiles provenientes de diferentes sectores del Estado, la empresa privada y algunas universidades, y la familiarización a profesionales civiles en la temática de la seguridad y desarrollo. Existe un curso de defensa, mas sin embargo, este tiene más restricción y la participación civil es mucho más reducida.

Hay que señalar que el interés en esta temática de la defensa y la seguridad por parte de la sociedad civil ha sido de bastante apatía. Algunas ONGs han prestado atención a la seguridad publica, es decir al papel de la Policía Nacional Civil, creada por los Acuerdos de Paz. Pero, su aporte en seminarios o foros, elaboración de artículos o estudios acerca del tema de seguridad y defensa, ha sido mínima. Su capacidad para incursionar en estas temáticas resulta, hoy por hoy, deficiente. Esto, claro está, afecta de manera negativa el proceso de construir una institucionalidad democrática.