LAS NORMAS JURÍDICAS Y LAS ORGANIZACIONES DE LA DEFENSA
Juan Rial
Agosto 2005
Las necesidades de las sociedades tradicionales del pasado fueron cubiertas por los grupos informales (familia, vecindario, parroquia, etc.), por lo que casi no existían organizaciones formales de tipo moderno, reguladas por el derecho. Aún las agrupaciones de guerreros originarias no tenían más que el liderazgo de quien era más fuerte o exhibía más coraje, una institucionalidad de tipo informal.
La creación de organizaciones complejas en el ámbito se caracterizan por poseer una estructura racional y especializada de las distintas funciones y actividades y la orientación hacia objetivos explícitos y precisos, tal como lo formuló Max Weber. Las organizaciones formales permiten que los grandes grupos e instituciones sean más efectivos para controlar gran cantidad de personas, integrar las diversas operaciones, superar a los rivales o reducir la oposición.
Por supuesto que esas organizaciones formales corren en paralelo a estructuras informales, que siempre las acompañan y que, a veces, compiten con las formales y en otras facilitan su acción.
Entre estas organizaciones formales, las militares han sido el cimiento de los estados. El monopolio de la fuerza militar es la nota sustancial para la existencia de la soberanía en el marco westfaliano en que, pese a todas las restas, propias de procesos de globalización y transnacionalización, sigue siendo el que determina la existencia de las unidades que componen el orden mundial vigente.
Las fuerzas militares han devenido complejas burocracias armadas que sirven al estado y al régimen político del mismo, que las ha creado y al cual sirven. Precisamente, las fuerzas militares son el epítome de lo que constituye una burocracia. Weber, a principios del siglo XX estudió las características básicas de la burocracia. Siguiendo su formulación adaptamos las características, propias de toda burocracia a las fuerzas militares que deben tener:
- Una jerarquía de cargos, de tipo piramidal con una cadena de mando, en la que cada instancia manda, supervisa y controla la inferior. Consisten en posiciones, que conllevan una serie de deberes y privilegios. Las posiciones altas y sus privilegios no se atribuyen a personas individuales, sino al cargo, a la que se confiere autoridad, que siempre está claramente definida y limitada. La jerarquía, en razón de competencias técnicas específicas puede ser de tipo funcional, además de la puramente piramidal de la escala general que se establece.
- Existen reglas escritas que regulan y especifican las tareas de cada individuo y de cada unidad que integra la organización, lo que permite que el funcionamiento de esa burocracia sea ordenado y predecible, aunque existan cambios de personal que suponen mudanzas específicas de estilos y transformaciones en la estructura informal en la que corre junto a este marco formal.
- En la fuerza militar, así como en toda burocracia, sus mandos deben asumir una actitud impersonal en la toma de decisiones, de modo que los intereses y sentimientos personales quedan relegados a la vida privada, fuera de la organización. Sin embargo, se sabe que esos lazos de tipo personal influyen sin duda, en la toma de decisiones, pero debe “acomodarse” al marco formal existente.
- Toda burocracia y también la militar, tiene una especialización para las distintas tareas. El trabajo que debe ejecutarse se reparte en una división claramente establecida del trabajo y el personal se entrena para especializarse en ejecutar esa tarea indicada, dado que es la forma más eficiente de cumplir con las misiones que deben llevar adelante.
- La burocracia militar está al servicio de la entidad abstracta “estado”. No hay por lo tanto, una cuestión de propiedad a dirimir. Los recursos materiales y humanos que se manejan en una organización militar están al servicio de fines trascendentes que no pueden medirse por lucro, lo que separa a estas burocracias estatales de las que existen en el ámbito del mercado, las empresas, donde la clave está en la propiedad y el lucro, no en la trascendencia de los fines para los que existe la organización. Una fuerza militar no es una organización que puede transferirse de manos por vía de compra de un paquete accionario, se debe pura y exclusivamente al Estado al que sirve y se supone defiende.1
- Se crea una estructura de recompensas y promoción con base en el mérito. El personal sabe cual es su remuración, que se fija impersonalmente, cuales son los patrones de carrera, cuales las expectativas de protección social que puede recibir, incluyendo las disposiciones sobre retiro.
Los objetivos que se buscan apuntan a máxima eficacia con el menor coste posible. Tomando ejemplos del mundo militar se han realizado copias de los procedimientos en el mundo laboral. La organización “científica” del trabajo que promovieron y aplicaron F. Taylor, H. Fayol y Henry Ford, a su vez, fueron reintroducidas en el marco militar al aplicar en el mismo técnicas propias de la administración de negocios para conducir esas organizaciones.
Las diversas organizaciones militares se acercan más o menos al tipo ideal weberiano descripto, según el tamaño, la complejidad de la organización, la centralización del control, el rango de objetivos y el entorno en el que se desenvuelven estas organizaciones.
La regulación de las organizaciones supone la existencia de normas jurídicas, de disposiciones y reglas obligatorias, establecidas en forma permanente por la autoridad pública competente y sancionada por la fuerza. Esas normas son parte de la pirámide que comienza con la norma fundamental, la Constitución y aquellas normas de derechos internacional que se les da rango de tales, y sigue por disposiciones legales, luego reglamentarias y culmina en resoluciones.
A diferencia de las normas sociales que suelen regir la convivencia, y las de derecho civil y penal (que sustancialmente, derivan de prácticas y costumbres arraigadas, teniendo por tanto la “realidad” como punto de partida de la norma legal), en las instituciones militares, gran parte del andamiaje legal es un instrumento para conducir la “realidad”. No hay una ley natural sino un instrumento de regulación del poder que se ejerce en la organización y se incluyen garantías burocráticas para el personal gobernado por esa organización de poder.
Las organizaciones militares no son asociaciones políticas donde se espera que exista cierto grado de consenso, sino meramente estructuras jerárquicas de mando, de poder. Ese poder que está respaldado en la fuerza, en la amenaza y el miedo. El “poder blando” que permite un funcionamiento más suave de la maquinaria lo aporta el liderazgo, los estilos de conducción, las protecciones informales y las redes clientelares o de amiguismo de apoyo, que existen en toda organización.
En el campo civil, en cambio, la ley, además de originarse en una naturaleza que es común a todos y singular en cada uno de los individuos, depende para su aceptación y cumplimiento del desarrollo y formación de una sociedad y cultura determinadas, pudiendo cobrar acentos y grados diversos. Las leyes que regulan la convivencia civil, para que sean válidas y vinculantes, tienen que contener y promulgar valores que atañen al concepto de bien del ser humano, individual o comunitario. Una ley no debe por lo tanto ser un mera fórmula vacía o arbitraria, no nace de la voluntad de quien manda. Eso sería establecer como fuente del bien y del mal -de los valores- la voluntad humana, justificando toda suerte de despotismo. En los regímenes de ese estilo, precisamente, la norma justifica el poder. Aún dentro del marco consensual que supone la existencia de una democracia, la fuerza militar tiene una organización autoritaria y la norma respalda esa opción. El principio cardinal de la organización militar es la obediencia al superior y a último término eso lleva a una pirámide de la estructura militar. El mando superior es de carácter político.
Sin embargo, en todo lo referido a los aspectos políticos de la organización militar, en su ligazón con el régimen político, debe seguirse una realidad en donde se supone que esa fuerza existe bajo un consenso societal que la vuelve legítima.
En términos muy generales, las normas jurídicas que regulan a las organizaciones militares son de dos tipos. Unas son generales y abarcan a toda la entidad política en la que están insertadas y a la que sirven. Entre ellas están las disposiciones constitucionales, que en algunos casos tienen capítulos específicos sobre la fuerza militar y en otras sólo hacen referencia al presupuesto, a su número, a los ascensos del personal superior y a la dependencia en el mando del jefe de estado y gobierno.2 Las referidas al Ministerio de Defensa y su papel en la cadena de mando, en la formulación e implementación de políticas de defensa, en el control de la institución armada también son de este tipo general. Se incluyen también leyes específicas como las de presupuesto. Estas últimas son la expresión práctica de la existencia de la organización burocrática, pues determina los montos a pagar por remuneraciones personales, tanto del personal activo como pasivo, los gastos normales de funcionamientos, así como las inversiones en equipos que se hacen en la estructura de defensa.
Se trata de normas que expresan propósitos que exigen real cumplimiento y continuidad en la gestión y que expresan el grado de compromiso político asumido en conjunto por el sistema político respecto a su fuerza militar.
El segundo tipo de normas es específico. Se trata de un sistema de reglas establecido para gobernar internamente las organizaciones militares, tanto en el marco colectivo como en el referido a los individuos que las integran. En muchos países estas normas están codificadas. En otros conforman cuerpos de leyes aprobados por los cuerpos legislativos complementados por normas reglamentarias de distinto alcance. Algunas dispuestas por decisión gubernamental, del poder Ejecutivo, otras de alcance ministerial y otras puramente de alcance dentro de la organización militar.
En el Atlas que compila RESDAL se han incluido estas normas generales sobre defensa nacional, así como las leyes orgánicas o constitutivas de los Ministerios de Defensa. En algunos casos, dada la inercia histórica, estas disposiciones generales suelen estar incluidas en las normas generales sobre las fuerzas militares o en sus leyes constitutivas. En varios países de América Latina el ministerio de defensa es regulado por la ley de las fuerzas armadas.
Las normas generales aplicables a las FFAA, las que regulan su existencia, carreras militares, ingreso, ascenso y retiro, son de tipo específico, pero en más de un caso incluyen también disposiciones de carácter general aplicables fuera del ámbito militar.
Las normas sobre servicio militar, a veces motivo de leyes especiales, involucran tanto a la institución militar como a la sociedad, pues es en ella donde se aplican los principios de reclutamiento. En la región hay leyes ad hoc y disposiciones incluidas en otros textos legales. Regulan tanto formas de servicio compulsivo, como las que llevan al servicio voluntario, tendencia que está en ascenso en toda la región.
En el Atlas también se incluyen informaciones sobre Tratados y convenciones internacionales que refieren al tema defensa. Mientras que el marco wetfaliano sólo cubre el estado y su interior, estos tratados son parte de los procesos de desarrollo transnacional del derecho. El mismo, en muchos casos, obliga a los diversos países signatarios a disponer de esas normas como derecho positivo vigente en sus países.3
También se hace referencia a los derechos ciudadanos como votante o candidato del militar. Este tema, que dio origen al Atlas de RESDAL supone la cita de las disposiciones constitucionales pertinentes. Al momento presente en América Latina sólo Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras y República Dominicana4no reconocen del derecho a voto a los integrantes de las FFAA. Esta situación en lugar de indicar que se está ante una situación de discriminación que niega derechos, en realidad indica que se considera a los militares ciudadanos especiales, integrantes de un cuerpo de “árbitros”, “moderadores” que ejercen una “tutela” sobre el sistema político y la sociedad, situándose por encima de sus pares civiles.
Además de las entradas referidas a normas legales, en el Atlas, bajo otros encabezamientos se incluyen disposiciones de ese carácter. Las más importantes refieren a las Leyes de presupuesto de defensa así como las disposiciones que regulan a la institucionalidad presupuestaria.
En las secciones referidas a las definiciones políticas de seguridad y defensa, se incluyen también la información legal sobre el tema así como las disposiciones legales sobre el mando, que se encuentran en la sección sobre la organización del sistema.
Por último, se incluyen también disposiciones sobre las facultades constitucionales de los parlamentos y los reglamentos de las comisiones de defensa.
EL cuerpo legal referido en el Atlas, en lo que refiere a la parte de disposiciones específicas aplicadas a las fuerzas militares, son disposiciones rígidas, con disposiciones precisas, concretas, que no pueden dar margen a duda. Se trata de leyes perfectas que tienen sólo una forma de cumplimiento, la indicada en el texto. Se trata de textos imperativos que no pueden ser sustituidas por acuerdos de parte y se expresan en forma de mandatos y prohibiciones, parte de la estructura piramidal que conforma el derecho positivo.
Se trata de normas de orden público, interesadas en el mantenimiento del orden público y societal así como la soberanía, entendida en el marco clásico.
El Atlas es un trabajo en evolución. Todavía no incluye información sobre los Código de Justicia Militar, códigos penales, así como los códigos procesales correspondientes, temas de discusión constante referidas a su alcance y competencia, tanto en el tiempo como en el espacio.
Tampoco se incluyen todavía, visto las dificultades de obtenerlos, los Reglamentos de disciplina interna, muchos de los cuales no se apartan mucho del texto colonial de las ordenanzas borbónicas de tiempos de Carlos III.
Estos materiales, así como otras convenciones internacionales y leyes que constituyen y regulan la enseñanza en el ámbito militar, será seguramente motivo de una preocupación futura de RESDAL.
Referencias
FAYOL, Henry, Administration industrielle et générale, París, 1916. (Se dispone de varias ediciones en castellano)
FORD, Henry, Crowther, Samuel, My life and Work, Page & Co., New York, Doubleday, 1922.
HACKETT, John Winthrop, Sir., The Profession of Arms, Macmillan, New York, 1983.
HELLER, Joseph, Catch 22, Simon and Schuster, New York, 1961.
KELSEN, Hans, Teoría Pura del Derecho, Eudeba, Buenos Aires, 1962.
MAYNTZ, Renate, Sociología de la organización, Alianza Universidad, Madrid, 1987.
MOUZELIS, Nicos, Organización y burocracia, Península, Barcelona, 1991.
MARCH, James G. y SIMON, Herbert A., Teoría de la organización, Editorial Ariel, Barcelona, 1987.
PERROW, Charles, Sociología de las organizaciones, McGraw-Hill, Madrid, 1991.
RIAL, Juan, “Providing for the common defense: what Latin American constitutions have to say about the region’s Armed Forces”, in Douglass Greenburg et alii (ed.), Constitutionalism & Democracy, Oxford University Press, Oxford, 1993. pp. 338-398.
TAYLOR, Frederick, The Principles of Scientific Management, Harper & Collins, New York, 1911. (De dispone de varias ediciones en castellano)
VAGTS, Alfred, A History of Militarism: Civilian and Military, Free Press, Rev. ed., New York, 1959. (1937)
WEBER, Max, Economía y Sociedad, FCE, México, 1944. 4 vols.