LIBROS BLANCOS DE DEFENSA EN AMÉRICA LATINA

Carlos Barrachina Lisón
Enero 2005

El cambio de siglo presenta un reto importante para el avance de la consolidación de la democracia en América Latina. El impulso que en los noventa tuvieron estos procesos, también en el área de la seguridad y la defensa, debe seguir profundizándose en los próximos años en beneficio de los propios ciudadanos latinoamericanos. Un proceso de elaboración de documentos como el que representa los libros blancos de defensa es un ejercicio útil, y así lo han entendido los gobiernos de la región al impulsar su elaboración conjuntamente1; sin embargo es éste un proceso cargado de dificultades políticas que hay que saber prever y afrontar adecuadamente.

Un libro blanco es una explicación al público de las políticas que un gobierno quiere desarrollar en un sector determinado. En el caso de la defensa, la tradición y la experiencia muestra que este tipo de documentos se ha utilizado con diferentes fines, ya sea dirigiéndose a un público nacional, o internacional: como elemento disuasorio frente a posibles enemigos, como justificación de determinadas acciones o compra de materiales, como escaparate publicitario ante la opinión pública, o incluso como elemento de buena voluntad ante la comunidad internacional.

En América Latina los libros blancos de defensa se han impulsado con la idea de ofrecer un espacio de diálogo entre civiles y militares, en el que se ponga de manifiesto que por el hecho de ser una política pública, la defensa no es patrimonio de ningún sector profesional, y que por ello puede y debe ser discutida con madurez por diversos actores sociales. Así, a partir de mediados de la década de los noventa, tanto la participación de civiles en los ministerios de defensa latinoamericanos, como los procesos de elaboración de la política de defensa, y de los libros blancos se han convertido en los elementos centrales de un esfuerzo por la democratización del sector defensa en la región. Desde otro punto de vista, también se ha justificado la necesidad de potenciar estos procesos, como una medida de transparencia y confianza mutua internacional.2

Precisamente por la importancia central que tiene la dinámica política en este proceso, es por lo que se han presentado dificultades importantes, que en cierta manera han alterado en algunos casos el objetivo inicial para el que este ejercicio se ideó, y han generado desilusiones de sectores que apoyaron el proceso, y que no quedaron satisfechos con el resultado. Lo que debía ser un ejercicio de diálogo e inclusión, se ha convertido casi por defecto en un juego de poder, y de defensa de intereses. En la mayoría de los casos, precisamente en beneficio de ese consenso entre los actores políticos3, se ha generado un producto diluido, retórico y poco significativo.

No son condenables estas concesiones que se han tenido que otorgar, en beneficio de publicar algún resultado inicial. Todo proceso político tiene continuidades, y no es aconsejable que se fuerce en demasía la realidad. La ventaja de tener publicado un documento es que éste puede ser criticado, y replanteado en el futuro. El peligro radica en pensar que éste es un punto final, al que se llegó con esfuerzos, y que debe sacralizarse y venerarse en los años venideros4.La democracia tiene reglas, y si se pretende ir perfeccionando los sistemas democráticos de los países de la América Latina, el sector defensa deberá ir dejando, poco a poco, la autonomía tradicional de los militares a un lado, y aceptar la crítica constructiva de los analistas y de los sectores políticos y sociales.5

En la región la realidad presenta grandes dificultades en este sentido por dos motivos fundamentales que están relacionados. Por una parte por el tradicional corporativismo militar6, y por otra por la falta de voluntad, el desinterés, y el desconocimiento que las fuerzas políticas tienen hacia los temas de la defensa –que en numerosas ocasiones se consideran son competencia exclusiva de los militares-. Una muestra de esto son los problemas que los ministerios de defensa están encontrando para consolidarse. Otra, la poca actividad parlamentaria que se refiere a los temas de defensa. Otra, la autonomía de los diplomáticos en la OEA, que emiten declaraciones y acuerdos, con un sentido que trata de ser intencionalmente democrático, pero que desconoce la propia realidad interna de la mayoría de los países que las emiten, y que cuentan superficialmente con la opinión de los implicados en los temas de seguridad y defensa.

Resultado de ello es que las fuerzas armadas tratan de controlar unos procesos que tienen que ver con su institución, poniéndose en riesgo la premisa básica de que las políticas no las deciden los funcionarios públicos, sino los representantes del pueblo, que responden a la voluntad popular. La mayoría de los profesionales militares de la región han sido educados en la cultura del secretismo. Semejante nivel de apertura como el que demanda la elaboración de un libro blanco, que esté de acuerdo con los principios expresados en la OEA, no es del agrado de ellos, y encuentra resistencias institucionales, como muestra que hasta la fecha, ninguno de los documentos publicados en la región presente una mínima calidad informativa en este aspecto. Las razones pueden ser variadas. En primer lugar la lógica militar de necesitar un enemigo potencial para justificar su razón de ser; desde esta perspectiva, a pesar de que los gobiernos hayan acordado compartir información, el profesional valora que no es adecuado compartir sus intimidades con el potencial enemigo y ofrece resistencia. Existen también otras variables, entre las que puede que no sea menor el pudor por reconocer públicamente el deficiente estado de los materiales con los que se cuenta.7

En las siguientes líneas va a presentarse un modelo comparado de explicación de libros blancos de defensa enfocado en América Latina.8 Se defiende en este trabajo que las motivaciones que se encuentran tras estos documentos, y el público al que van dirigidos, establecen pautas de explicación relevantes. Así se encuentran libros que pueden interpretarse de formas distintas según si el público al que están dirigidos es interno o externo; o según las motivaciones que los condiciona. Del análisis realizado en esta investigación se concluye que los documentos que se estudian muestran distintas motivaciones, y que éstas influyen en el producto final condicionando las preguntas realizadas, los contenidos y los instrumentos escogidos para mejorar la transmisión del mensaje (símbolos, fotos, estadísticas, etc.). Entre los modelos de libros que se estudian, se identifican algunos que privilegian la transparencia a las comunidades nacionales o internacionales, o que simplemente responden a las presiones internacionales. Otros tratan de justificar la adquisición de nuevos medios, o defienden algunas políticas (como el servicio militar). También se ha reconocido libros que responden a una mera intención de dar publicidad interna a la institución armada. Como es natural, en ocasiones un mismo libro puede responder a distintas motivaciones. De la misma manera también se pueden utilizar estos documentos con el fin de iniciar una reforma del sector, marcando las líneas futuras hacia las que tanto la política, como la administración deben encaminarse.

Se presenta el estudio de varios libros latinoamericanos: los dos chilenos -1997, 2003-, el argentino -1999-, el ecuatoriano -2002-, y el guatemalteco -2004-. La tabla 1. refleja las dos variables señaladas: por una parte se identifica si el libro se dirige a un público interno, o a otro externo y por otra las motivaciones a las que responden estos trabajos.

Los libros chilenos de 1997 y 2003 son diferentes desde muchos puntos de vista, pero coinciden en que los dos están dirigidos a un público interno. Desde perspectivas diferentes tratan de explicar la política de defensa chilena como una política pública democráticamente aceptada en el seno de su sociedad. El primer libro responde a un contexto político en el que la derecha está gobernando, y en el que todavía se permite políticamente un alto grado de autonomía militar9, el segundo con la democracia ya consolidada, y un gobierno de izquierdas en el poder trata de avanzar un paso más, y de cuestionar algunas de las afirmaciones que se realizaban en el documento de 1997. Se trata de modernizar el sector defensa, insertando internacionalmente a los ejércitos de ese país, y sobretodo estableciendo la clara dependencia de los militares de un ministerio de defensa que pretende ser fuerte.

Tabla 1. Motivaciones y público de los libros blancos latinoamericanos

País Público al que se dirige Motivación
Chile 1997 Interno Defiende defensa como política pública
Chile 2003 Interno Defiende defensa como política pública, y la fortaleza del ministerio de defensa civil
Argentina 1999 Interno Transparencia Defiende idea militares son compatibles con democracia
Ecuador 2002 Externo/Interno Cumplir con presión internacional. Vender en el extranjero, y en el interior las misiones del ejército.
Guatemala 2004 Externo Cumplir con presión internacional
Fuente: elaboración propia

Destacan algunos analistas que el objetivo del primer libro blanco fue reunir a civiles y militares, hacerlos dialogar, y llegar a un consenso sobre lo que se entendía por distintos conceptos relacionados con la defensa. Un acuerdo que se refleja sobretodo en el “glosario” de términos que aparece adjunto al libro publicado.10 El “glosario” lo que refleja es un esfuerzo conceptual importante, pero no necesariamente es la manifestación de un consenso que dure eternamente. Lo que muestra el primer libro blanco de la defensa chilena, es que en el contexto de 1997, los diferentes actores políticos creyeron oportuno fijar una serie de conceptos. ¿Pero es eso evidencia de consenso? ¿Por qué sólo cinco años después en la segunda revisión del libro se cuestionan conceptos tan importantes como los “campos de acción”, que el objetivo de la política de defensa es la disuasión del enemigo, o instituciones como el Consejo de Seguridad Nacional (COSENA)? El ejemplo chileno es oportuno para mostrar dos asuntos importantes: en primer lugar que sentar a civiles y militares no es suficiente, porque entre otras cosas los civiles pueden tener ideas políticas distintas11; y en segundo lugar que las políticas tienen sus tiempos y sus caducidades.

Una consecuencia del enfoque político de ambos libros es la ausencia de datos propios sobre el tamaño de la fuerza, o de los materiales bélicos.12También lo es las diferencias de estilo que se encuentran entre los dos textos. En el primero domina el estilo retórico y teórico; las fotografías y los dibujos no tienen ningún significado, hay mucha insistencia en marcar los límites geográficos del país, y desde una perspectiva historicista se abunda en señalar la importancia de los ejércitos en Chile. En el segundo domina un lenguaje mucho más ágil, las fotografías son significativas, y se insiste en la necesidad de modernizar a los ejércitos, que son medios de la política de defensa, insertándolos en el concierto internacional a través de las operaciones de paz.

El libro argentino responde también a un público interno, pero desde una perspectiva diferente. En 1999, en Argentina todavía se percibe una gran desconfianza democrática hacia lo militar, y los ejércitos se esfuerzan en mostrar una imagen que respalde su subordinación a ese sistema político.13 Es debido a ello el gran esfuerzo de transparencia que se refleja en este trabajo. Con un estilo correcto, se ofrecen datos propios tanto sobre estructura de fuerzas, como de medios, presentándose fotografías en las que se muestran adecuadamente los materiales con los que cuentan los ejércitos argentinos. Se produce una repetición frecuente de la subordinación democrática de las fuerzas armadas, y de la necesidad de continuar reestructurando el sector en función de una mayor participación en operaciones de paz internacionales.

En el caso ecuatoriano, y también en el guatemalteco, el público objeto es externo. La abundancia de fotografías espectaculares sobre las bellezas naturales de esos países, la insistencia en la geografía14, y la manera de presentar a las fuerzas armadas hacia el exterior muestran que se está pensando más en un público externo que en uno nacional. Otra evidencia de ello es que el consenso, que formalmente ambos tratan de fomentar, se sacrifica precipitadamente en aras de publicar un documento antes del cambio de gobierno.15

En el caso ecuatoriano, se visualizan dos motivaciones principales: en primer lugar la de cumplir con la presión internacional, y vender la imagen de que el ejército ecuatoriano se encuentra en la misma corriente de pensamiento que el resto del continente. La utilización de conceptos como el de la multidimensionalidad de las amenazas, su incardinación aparente en el debate sobre la seguridad hemisférica, o incluso la utilización superficial de conceptos como seguridad humana confirman esta tendencia. La segunda motivación es la de explicar al mundo que en el Ecuador las fuerzas armadas son una institución moderna16, muy querida por la población17, y que desarrollan muchas funciones básicas en el desarrollo del país. Es éste un esfuerzo por justificar internacionalmente las nuevas misiones que, aprovechando la justificación que establece y permite el nuevo marco de la OEA, van a ser desarrolladas legítimamente por la institución armada ecuatoriana.18 No es el ecuatoriano un libro de transparencia, ni su objetivo se centra en generar confianza en los vecinos, como muestra el que no aparezcan datos propios sobre la fuerza, y que se señale con preocupación los riesgos que para el Ecuador presenta la crisis colombiana.

El caso guatemalteco es un tanto diferente, a pesar de que pueda afirmarse que la presión internacional sea el aspecto importante que se encuentra tras su concepción. Los acuerdos de paz, y el interés “formal” por seguir integrando la defensa en la discusión democrática del país quizá pudiera encontrarse en la génesis de este trabajo, pero el rumbo se tuerce por la gran autonomía que los militares tienen en este país, y por la presión de concluir un trabajo antes del cambio de administración. Utilizando un estilo retórico, no se explica la política de defensa, ni tampoco se presentan datos sobre la estructura de las fuerzas o los materiales con los que se cuenta. En el contenido del documento se ofrece una recopilación arbitraria de algunos conceptos teóricos sobre la defensa, y se manifiesta, sin concretar su caracterización guatemalteca, la importancia de la multidimensionalidad de las amenazas, aprobada por la OEA, y la de responder a temas como el narcotráfico, las amenazas trasnacionales o el crimen organizado. Por otra parte, se nota la influencia de los libros chilenos, asumiendo del primero la creación del glosario, y del segundo la caracterización de los ejércitos, como los “medios” de la defensa. Sin embargo es una influencia superficial, que no encuentra una explicación creíble ni en la realidad de Guatemala, ni en el proceso de elaboración y discusión del libro.

Comparar estos ejemplos latinoamericanos, con otros editados en otras partes del mundo, e incluso en otros momentos históricos, tiene la ventaja de mostrar con claridad como tanto los públicos a los que se dirigen estos trabajos, como las motivaciones de éstos pueden variar dramáticamente.19 Así, un libro blanco, en el caso de que esté adecuadamente realizado, muestra la política de un gobierno determinado, en un contexto histórico-político concreto. En el caso latinoamericano, la motivación que la OEA establece, es la necesidad de que se fomente la transparencia, y las medidas de confianza entre los países del hemisferio. Ya se ha visto que en los casos analizados, que únicamente en el caso argentino puede afirmarse que este objetivo se cumplió20, en el resto de los países, otros finalmente fueron los razonamientos que llevaron a la elaboración de los trabajos.21 En otras parte del mundo, los motivos y los públicos que se encuentran tras los documentos también varían ampliamente. La disuasión de un enemigo potencial o real fue motivo suficiente para publicar un libro, o lo fue la defensa de una determinada política, o la justificación para la adquisición de armamentos, o la trasparencia internacional. De la misma forma, si se estudiaran otros casos, se podría apreciar como los motivos serían distintos, y que derivado de los objetivos marcados, así quedarán condicionados tanto la estructura, como los contenidos de los trabajos.

1 Resolución del Consejo Permanente de la OEA del 6 de noviembre del 2002, “Adopción de los lineamientos sobre la elaboración de documentos sobre políticas y doctrinas nacionales de defensa”.
2 Aunque existan posibilidades reales remotas de conflicto entre las naciones latinoamericanas, y los profesionales militares tengan un conocimiento bastante aproximado del delicado estado de salud de los aparatos militares de otros países vecinos. La aportación de los libros blancos desde esta perspectiva es importante porque aclara datos que imprecisamente se presentan en diferentes instancias internacionales, pero tampoco hay que magnificarla –sería más notable, en la medida que se unificaran los criterios de medición, y se ofrecieran datos propios en estos documentos-.
3 Hay que reconocer en las fuerzas armadas a un actor político corporativo.
4 El ejemplo koreano quizás es extremo ya que se publica regularmente cada año, pero no tiene por que rechazarse la idea de periódicamente ir editando un documento de este tipo, o una revisión estratégica del mismo. Incluso es deseable que partiendo de un modelo inicial, se evolucione con determinación hacia otro mejorado y más consecuente con la democracia parlamentaria contemporánea, como muestra el caso chileno con sus dos libros publicados.
5 Es parte de la cultura militar ver con desagrado la crítica que proviene de fuentes externas a la institución. Se considera con una actitud proteccionista que cualquier comentario de un “extraño”, pretende dañar a la institución que se ha jurado amar, servir y respetar.
6 Ver Augusto Varas (coord..) La autonomía militar en América Latina, Editorial Nueva Sociedad, Caracas 1988.
7 Existe una gran frustración entre los militares de la región por la pobreza de sus recursos. Informalmente lo confiesan y lo sufren. Sin embargo para una cultura política orgullosa como la militar, es muy costoso publicitar estas carencias de una forma transparente. En este sentido, todavía no han entendido el contexto democrático, y desconfían de él. Sería más inteligente plantear públicamente las misiones que la sociedad ha encomendado a los ejércitos, y mostrar los medios con los que se cuenta para llevar a cabo las misiones. De la relación entre las misiones encomendadas y los medios con los que se cuenta podrían justificarse nuevas adquisiciones, en el caso que el Estado contase con los recursos.
8 Se ideó y se presentó este modelo por el autor en el II Congreso de Ciencia Política Latinoamericana, que tuvo lugar en la Ciudad de México, los días 29 y 30 de septiembre, y 1 de octubre del 2004.
9 Lo que genera muchas desconfianzas políticas hacia la institución militar.
10 Holzmann, Guillermo (en Pacheco, Guillermo (Ed.) Políticas de defensa y elaboración de libros blancos, CHDS, Guatemala, 2003: 55)
11 Es tradicional hablar de civiles y militares como si fueran dos mundos homogéneos independientes. Esta es una imagen falsa, y genera mucha frustración entre los militares cuando comprueban que los “civiles” nunca se ponen de acuerdo, y cambian frecuentemente de políticas. En un contexto democrático, nunca está de más recordar, que los militares son funcionarios públicos sin autonomía que tienen los mismos derechos a influir en las políticas que les afectan, que otros funcionarios en sus respectivas áreas de competencia. La política no la gestionan “civiles”, sino ciudadanos elegidos como representantes de otros ciudadanos durante un mandato concreto. La democracia trata de gestionar las diferencias que existen en la sociedad cambiante, y de crear el marco para que las soluciones políticas que se adopten tengan el mínimo nivel de rechazo posible.
12 Desde esa perspectiva no son trabajos que contribuyan a lo que la OEA reclama desde la perspectiva de la transparencia y la confianza hemisférica.
13 Saín, Marcelo (en Pacheco, Guillermo (Ed.) Políticas de defensa y elaboración de libros blancos, CHDS, Guatemala, 2003: 103-104)
14 En el caso Guatemalteco especialmente marcada por el que insisten en calificar “diferendo fronterizo” con Belice.
15 Ver para el caso ecuatoriano Celi, Pablo (en Pacheco, Guillermo (Ed.) Políticas de defensa y elaboración de libros blancos, CHDS, Guatemala, 2003: 168-169). En el caso Guatemalteco muchas organizaciones que en un principio iniciaron las discusiones, se retiraron de éstas por no sentir suficientemente integrados sus puntos de vista (según se ha podido comprobar en conversaciones con actores del proceso). Ello sin duda resta legitimidad al proceso.
16 Lo que se refleja también con un estilo de redacción muy actual y correcto.
17 En cierta manera también se aprovecha para defender la “peculiaridad” ecuatoriana de utilizar en mayor medida el comando conjunto de las Fuerzas Armadas como instancia organizadora, en lugar del ministerio de defensa, que aunque mandado por un oficial militar sólo desarrolla funciones meramente administrativas.
18 Internamente no necesitan justificarlas, porque todo el mundo, esté de acuerdo o no, asume que los militares desarrollan esas misiones, y lo seguirán haciendo hasta que las circunstancias políticas del país no cambien.
19 Ejercicio que se realizó en una fase inicial en el II Congreso de Ciencia Política Latinoamericana citado más arriba.
20 Y lo hizo por razones de política interna de sus país.
21 Lo que no es criticable, porque forma parte de los objetivos que cada nación soberanamente se marque.