Título: Algunas consideraciones respecto del Sistema de Inteligencia Nacional Argentino a la luz de su nueva normativa
Fecha: 01/10/2002
Idioma: español
ALGUNAS CONSIDERACIONES RESPECTO DEL SISTEMA DE INTELIGENCIA NACIONAL ARGENTINO A LA LUZ DE SU NUEVA NORMATIVA
Marcelo Treguer(1)
I.- Introducción: inteligencia y objetivos
El presente trabajo para ser presentado en ocasión del V Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, intenta abordar desde una óptica jurídico-estratégica, la temáticas propias relacionadas con el Sistema Nacional de Inteligencia argentino; la normativa que le da fundamento y existencia y, desde la mayor humildad posible, abordar algunas virtudes y defectos, consciente de que como toda construcción humana, ella responde a factores históricos, económicos, sociales, etc, no incluso exenta de errores y desaciertos.
Quisiera en primer lugar citar a Sun Tzu(2), quien ya hace cerca de dos milenios y medio, expresaba que "la información es lo que permite que el soberano sagaz y el jefe experto se impongan al adversario en cada lance, y sus éxitos no estén al alcance de la gente vulgar ... La información es la esencia del arte de la guerra".
Si bien la anterior mención, corresponde a una cosmovisión quizás demasiado alejada en el tiempo (y en el espacio), cuadra aquí hacerla presente por relevar así, de este modo tan crudo, la importancia que el manejo de la inteligencia (o bien, el procesamiento integral de información esencial para decidir, adelantando así una definición de mi parte), significa para el gobernante, y para el éxito de su gestión frente a las amenazas potenciales o evidentemente reales.
Cuadra recordar verbi gratia, que la principal superpotencia surgida luego de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), o por lo pronto, la única que sobrevivió la llamada Guerra Fría (1945-1989), fue encaminándose a su intervención en el primer conflicto de gran escala mencionado, sin un organismo de tal envergadura y funciones, haciendo que el Presidente Roosevelt enmendara tal falencia estructural y creara la Oficina de Servicios Estratégicos (O. S. S.), antecesora de la contemporánea Central Intelligency Agency (C. I. A.), como la herramienta necesaria para obtener información relevante del accionar del reich alemán y sus aliados, como así para penetrarlo encubiertamente y operar en su contra (mediante espionaje y sabotaje).
Pues ahora entonces, interesante se desprende una vez más, definir los principales objetivos buscados de todo sistema de inteligencia que se precie de tal, a saber:
A) Primero generar en tiempo oportuno, información relevante desde la mayor objetividad posible de parte del generador, para que sea consumida por los ejecutores de políticas de gobierno.
B) Segundo, evitar que ese mismo objetivo sea cumplido por sistema nacional externo alguno respecto a informaciones esenciales relativas a la nación(3).
Ampliando en tal sentido, y respecto a antecedentes legislativos nacionales, un proyecto de Ley de Inteligencia rezaba en sus fundamentos que ... "La tarea de obtención de información y producción de inteligencia constituye un área estratégica para la conducción, coordinación, planificación y control de las actividades de la seguridad interior y la defensa nacional, en tanto configura la principal actividad de prevención en procura de garantizar una situación de estabilidad institucional dentro de cada una de esas competencias"(4).
En otro proyecto de idéntico carácter institucional, se establecía ya dentro de su propio articulado que ... "Se tendrá por finalidad dotar a los máximos responsables de la conducción política del estado de un adecuado, eficaz, moderno y objetivo Sistema de Inteligencia, capaz de brindar el asesoramiento y el apoyo necesario y contribuyente, para la adopción de decisiones en materia de políticas nacionales y sectoriales, así como la instrumentación y logro de las estatrategias respectivas ... A los fines de interpretar el propósito y finalidad anteriormente enunciados, se conceptúa a la Inteligencia como una actividad específica, ajustada a pautas metodológicas y procedimientos particulares, destinada a adquirir y procesar información de interés, cuyo análisis e interpretación permite arribar a elementos de juicio apoyados en bases firmes, y cuya utilización resulta necesaria y de importancia para la adopción de decisiones con el espíritu de reducir al máximo errores, incertidumbres y riesgos"(5).
II.- Ley 25.520: publicidad, sistema y definiciones legales
Y para comenzar el análisis intentado en el presente trabajo, diremos que la nueva Ley de Inteligencia Nacional, cierra un proceso legislativo en materia de inteligencia, signado por el equivocado entender de que la normativa específica debe contener el carácter de secreta. Así, las leyes que regían tal acontecer del Estado(6), no eran conocidas por el resto de la población.
Parece imprudente, que los lineamientos legales de una política de estado como supone ser la de la inteligencia nacional, no sea de carácter público, más cuando partimos de una historia nacional donde el valor de la República no ha sido exactamente el más cuidado(7). En todo caso, y por la necesidad del éxito de la gestión en tal sentido, lógico se desprende que algunas actividades sean confidenciales en mayor o menos medida, pero no, el ordenamiento que le da sustento y máxima coordinación al sistema.
Otro aspecto ponderable, es el de que la normativa de marras, significa la existencia de un cuerpo homogéneo que legisla sobre la materia, lo que garantiza entonces una cierta coordinación e integración del sistema todo desde su origen; es una ley única la que establece el esquema orgánico y funcional del andamiaje estatal de inteligencia argentino.
Así las cosas, la ley 25.520(8), y conforme su propia redacción establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del Sistema de Inteligencia de la Nación (art. 1º). En primer término, la simple lectura nos indica que estamos en presencia de un sistema. Y podemos definir sistema como aquel conjunto de reglas o principios enlazados entre sí, para contribuir a determinado objeto. Y siguiendo el análisis intentado, este sistema entonces deberá contribuir a cumplimentar los objetivos antes descriptos(9).
Asimismo, la norma -como extensos antecedentes autóctonos y foráneos- remite al concepto de "inteligencia"(10) y no al de información o informaciones(11), para establecer el campo de incumbencias del mencionado sistema estatal. La definición de inteligencia en el idioma español, esta circunscripta a la facultad de conocimiento, de adaptación, de síntesis y de unidad(12), mientras que la de información, a la acción de informar, es decir, enterar(13). Esta disquisición supone interpretar que la elección del legislador, fue la de establecer una incumbencia más integral que el simple informar de parte del generador al funcionario receptor. Hace suponer que la elección del término, intenta consolidar un sistema integrado de asesoramiento que signifique un trabajo laborioso de recolección, acumulación, almacenamiento, integración, relación, clasificación, etc. de informaciones (que evidentemente es el principal insumo(14)). Y no sólo, reproducir a otro la información acopiada.
El artículo segundo, propone una serie de definiciones que hacen al entendimiento del sistema en su conjunto. La definición última -que por un simple cuestión de mejor técnica legislativa, bien pudiera ser la primera, ya que define el concepto más relevante o fundacional de la norma- nos indica que se entiende como sistema de inteligencia nacional, "al conjunto de relaciones funcionales de los organismos de inteligencia del Estado Nacional, dirigido por la Secretaría de Inteligencia a los efectos de contribuir a la toma de decisiones en materia de seguridad exterior e interior de la Nación" (art. 2º, inc. 5º, ley 25.520).
Conforme lo dicho supra, se advierte la misma norma establece que el objeto trasuntado y buscado, es dar un marco de óptima cosmovisión integral y general al decisor político; es decir no dar la respuesta en si misma (función a llevar a cabo desde la propia responsabilidad del que decide(15)), sino dar la mayor cantidad de circunstancias relevantes que se dieron en el pasado, que se dan en la actualidad y que se presume que puedan darse(16) en el futuro, todo siempre en materia de seguridad externa e interna de la Nación.
En consonancia, dicho artículo segundo (inc. 1º), establece que la Inteligencia Nacional es "la actividad consistente en la obtención, reunión, sistematización y análisis de la información específica referida a hechos, amenazas, riesgos y conflictos que afecten la seguridad exterior e interior de la Nación". Profundizando sobre tal definición del legislador, podemos detenernos en analizar cada una de las acciones que conforman, conforme dicha expresión aludida, el concepto de inteligencia nacional.
Así, obtener(17) supone alcanzar algo que se pretende, algo que está disponible (en mayor o menor medida) y que debe conseguirse. Reunir, en cambio, es juntar, congregar, volver a unir algo desunido. Relacionando los términos -y por ende las acciones- se desprende entonces que se reunirá lo obtenido, bajo una sistematización(18) previamente acordada, o sea, mediante un método programado, un conjunto de reglas a seguir para lograr la mayor eficacia y eficiencia posible. Todo ello, será analizado bajo parámetros lo más objetivos posibles y se entregará al consumidor (funcionario receptor del obrar de inteligencia).
Ahora bien, el insumo (información) a obtener, reunir, sistematizar y analizar, debe estar referido a hechos, amenazas, riesgos y conflictos que afecten la seguridad exterior e interior de la Nación. Lo dicho aquí, nos lleva a plantear una pregunta fundamental: ¿Quién dispone que tal hecho, amenaza, riesgo o conflicto es relevante como información para entregar, pues afecta de modo alguno la seguridad, sea externa o interna de la Nación?.
Aquí, evidentemente entran a lidiar en el asunto propuesto como materia de análisis, cuestiones que hacen a la conformación de las doctrinas imperantes dentro del sistema (y del Estado mismo), la capacitación del personal afectado y las directrices que pudiera dar el consumidor de la labor.
Deberemos recordar pues, que en plena guerra fría, cuando los países se encontraban o bajo el dominio de los Estados Unidos o bajo la égida soviética, los servicios de inteligencia latinoamericanos generalmente, fieles a la ordenación recibida desde Washington, fundamentaban su quehacer en impedir la penetración de ideas que no fueran "occidentales" en un escenario particularizado por la existencia de un doctrina de seguridad hemisférica y la evidencia -por lo pronto desde estas interpretaciones- de fronteras ideológicas(19).
Así podemos discernir utilizando los fundamentos del proyecto de régimen orgánico de información e inteligencia del Estado Nacional, que el sistema argentino estuvo caracterizado claramente por, la "dedicación de la gran mayoría de sus elementos a la seguridad interior, e incluso a la política interna del país, analizada esta última en muchos casos desde un punto de vista prioritariamente ideológico"(20).
Luego, la transición a la democracia observada en América Latina, y -fundamentalmente- la caída del imperio soviético, hicieron degradar (en algunos casos a una velocidad rápida y en otros a una velocidad lenta) tales conceptos sostenidos durante más de 40 años de bipolaridad política, económica y hasta cultural.
Así pues, luego del paréntesis observado desde la caída del muro berlinés en 1989, hasta el ataque masivo sufrido en los Estado Unidos en el "11-S", por lo que alguien podría decir que si la historia "terminó" en aquel primer acto, la misma se "puso" nuevamente en marcha luego del segundo trágico hecho, el mundo se enfrenta ostensiblemente a nuevas agresiones o a viejas agresiones hoy geométricamente reforzadas, que lo intentan transformar en un sitio demasiado peligroso para con la vida humana. Entonces, los organismos de inteligencia deben reaccionar preventivamente frente a ello.
La nueva Ley de Inteligencia, define que el Presidente de la República (máximo consumidor del servicio) será quien fijará los lineamientos estratégicos y objetivos generales de la política de Inteligencia Nacional. Así pues, el sistema reproduce un feedback continuo, donde el consumidor supremo por imperio de la letra misma de la Constitución Nacional, da la pautas generales a seguir, es decir los objetivos estratégicos de inteligencia nacional, asesorado en cierta medida para ello, por aquel organismo u organismos que recibirán tales lineamientos de carácter superior.
En tal sentido obsérvese, y a modo de ejemplo, que el Presidente podrá convocar a un consejo interministerial para el asesoramiento sobre los lineamientos estratégicos y objetivos generales de la política de Inteligencia Nacional, determinando en cada caso los miembros participantes en el mismo(21). Y conforme el decreto reglamentario de le ley(22), serán miembros permanentes del ámbito de asesoramiento aludido, los organismos integrantes del Sistema de Inteligencia Nacional(23).
Es decir, que si bien la más alta magistratura de la República es quien mediante su obrar en tal sentido, fija, delimita y establece los parámetros estratégicos con que deben trabajar los organismos de inteligencia, ellos mismos pueden en mayor o menos medida, influir en la decisión mencionada(24).
Por ello -entre otros motivos-, cobra especial fundamento la normativa en consecuencia que hace a la selección de los agentes que integran el sistema(25). Así el punto VII de la ley 25.520, establece que los funcionarios o miembros de un organismo de inteligencia deberán poseer ciertos caracteres que hagan a una cierta o presumible garantía de respecto a la Constitución Nacional como asimismo a los intereses nacionales.
La historia argentina, plagada en los últimos setenta años de interrupciones a la dinámica democrática, y especialmente lo vivido desde la década de los '70, respecto al escaso -cuando no nulo- respeto por los derechos humanos por parte de muchos de los agentes estatales encargados de obrar en inteligencia, hace que se deban arbitrar medios y recursos más idóneos para intentar garantizar una especial capacitación y predisposición de quienes integrarán el sistema.
En tal sentido, la norma sub examine, establece una serie de condiciones a contemplar para la elección de los agentes, expresando asimismo, un claro límite infranqueable para la aceptación de individuos con un pasado manchado por efectos de su accionar en aquellos tiempos dramáticos consignados supra(26). En consonancia con este detalle propio de la legislación argentina, vemos que también otros países hoy sumamente avanzados, deben obrar similarmente, como el caso, verbi gratia, de la República Italiana, respecto y por efecto de su historia vivida bajo el fascismo(27)
Por otra parte, y continuando el análisis respecto a la fijación de los objetivos, algunas legislaciones foráneas fijan de modo más claro que lo establecido en la ley 25.520 -según mi opinión-, que se entiende por amenazas, riesgos o eventos que son o pueden ser agresivos, y que por ende el sistema de inteligencia estatal debe prestarles debida atención (y trabajar sobre ellos). Lo dicho, supone decir que el poder que hace la ley, describe mejor los alcances que delimitarán el accionar en inteligencia.
Recordemos que la mencionada norma argentina, sólo reza casi en forma abstracta que la actividad estará referida a los hechos, amenazas, riesgos y conflictos que afecten la seguridad exterior e interior de la Nación, o a lo sumo, cuando define el concepto de Inteligencia Criminal, refiere a actividades criminales que afecten ciertos bienes jurídicamente protegidos, pero sin nombrarlas (así, en tal sentido nombrarlas por ejemplo sería quizá mencionar al terrorismo, al narco-terrorismo, al lavado de dinero organizado, a la subversión o conspiración que intentase socavar el poder legalmente constituido, a la asociación ilícita para lograr gran evasión al fisco, etc.)(28).
La observación antedicha, equivale a sostener la necesidad de que el Poder Legislativo Nacional, avance un poco más en relación a la definición de los objetivos estratégicos y comparta en alguna medida, tal decisión esencial para el Estado junto con el Presidente de la República, quien podrá darle un sentido un tanto más coyuntural conforme la realidad imperante al momento de la definición.
Ahora bien, continuando con lo descripto en el artículo segundo de la ley, el término "contrainteligencia" supone ser -desde la norma- la actividad estatal concerniente a impedir la inteligencia exitosa propia de un ente agresor a la seguridad del Estado. O sea que lo que representa en síntesis este concepto aludido, es ni más ni menos que la otra cara de una misma moneda, en donde un plano significa o representa la actividad propia de obtener y reunir información relevante para garantizar o intentar garantizar la seguridad ("inteligencia" propiamente dicha) y en el otro plano, la actividad idéntica "enemiga" que debe, por todos los medios posibles y legales, tratar de evitarse hasta reducirla a su más mínima expresión (siendo entonces, esta última actividad llamada así "contrainteligencia")(29). Pero la norma no hace distingo alguno respecto a agente internos o externos (sólo refiere a actores que representen amenazas o riesgos para la seguridad del Estado Nacional).
Aquí nos detendremos por un instante, para observar que la definición conlleva cierta peligrosidad conforme mi parecer, si es utilizada de modo arbitrario, tendencioso y fuera del espíritu que -en principio- debiera guiar el accionar del estado democrático. Así pues, y teniendo la redacción legal como referencia, si los organismos entienden e interpretan que un grupo disidente de origen interno, afecta la seguridad estatal (como amenaza o riesgo), se verían "autorizados" a evitar tal accionar (no sólo obtener, reunir, sistematizar y analizar información), cuando quizás sólo estemos en presencia de ciudadanos o habitantes ejerciendo derechos reconocidos por la Constitución, por lo que serían asimilados y entendidos (desde el proceder para con ellos) como si de espías o saboteadores extranjeros se tratara, con la gravedad que ello supone en contra del sistema de vida democrático.
Se puede agregar que quizá una definición más abarcativa de contrainteligencia, fuera verbi gratia, la de actividad (u objetivo a propender) del estado, a través de sus organizaciones integrantes del sistema de inteligencia, consistente en el accionar de proteger la capacidad nacional de inteligencia propiamente dicha (es decir como actividad y como producto); el dificultar hasta el extremo el acceso a información sensible; el asegurar y amparar a los miembros de la comunidad de inteligencia; y el salvaguardar físicamente la documentación en cualquier soporte, los instrumentos y los canales de obtención de información.
En tal aspecto, pareciera más concluyente y acertado lo pretendido en el proyecto de los Diputados Bisciotti, Vanossi, Rodríguez, Mosca, Felgueras, Jaroslavsky, Ramos, Mugnolo, Cruchaga, Parente y Pugliese en 1990, cuando expresa extensamente que ... "Contrainteligencia: es la rama de la inteligencia consistente en el conocimiento relativo a las amenazas provocadas por los Estados extranjeros contra actividades y propiedades argentinas, incluyendo las propias del Sistema Nacional de Información e Inteligencia. (...) Se concreta en las actividades de contrainteligencia, que comprenden el contraespionaje y el contrasabotaje, y en las medidas de seguridad de contrainteligencia. (...) Contraespionaje: es el empleo de medios y procedimientos tendientes a detectar, localizar y neutralizar la acción de las personas u organismos nacionales o extranjeros, que intenten la obtención o difusión de información de divulgación inconveniente para la defensa nacional. (...) Contrasabotaje: es el empleo de medios y procedimientos destinados a detectar, localizar y neutralizar las actividades de sabotaje. (...) Medidas de seguridad de contrainteligencia: son las disposiciones que se adoptan para proteger las actividades y propiedades argentinas contra actividades de inteligencia".
Continuando el estudio, y como escisiones del concepto amplio de inteligencia, se hace referencia dentro de la ley 25.520, a la Inteligencia Criminal, que intentará obtener y reunir, sistemáticamente y analíticamente, información relacionada a actividades de índole criminal que por su entidad, atacan los bienes jurídicos más relevantes al escalafón de valores de la sociedad democrática argentina; la vida, la libertad, el patrimonio, y por último, el sistema institucionalizado al amparo de la forma de gobierno representativo y republicano, y la forma del estado federal que nos impone la supremacía de la Constitución.
El inciso siguiente hace mención a la Inteligencia Estratégica Militar (también como una parte integrante de la Inteligencia), que se refiere "al conocimiento de las capacidades y debilidades del potencial militar de los países que interesen desde el punto de vista de la defensa nacional, así como el ambiente geográfico de las áreas estratégicas operacionales determinadas por el planeamiento estratégico militar".
III.- Organismos de inteligencia dentro del sistema
Dichas clasificaciones supra mencionadas hacen crear dos direcciones nacionales, una de inteligencia criminal, y otra de inteligencia estratégica militar(30). Pero cuadra notar que ambas, quedan bajo la órbita de departamentos ministeriales distintos; ya que la primera queda bajo la égida de la Secretaría de Seguridad Interior, y la segunda, en la estructura del Ministerio de Defensa de la Nación.
Toda esta nueva estructura del Sistema Nacional de Inteligencia, hace posible desarrollar a partir de aquí, las siguientes observaciones:
A) El sistema descripto se puede definir como una suerte de triángulo equilátero, donde el vértice superior es la Secretaría de Inteligencia, y su base está sostenida por ambas Direcciones creadas por la ley, en cada uno de sus vértices laterales;
B) Asimismo, la obtención, reunión, sistematización y análisis de la información relevante y esencial en materia de seguridad interna y externa, queda bajo la órbita de un mismo y único organismo, la Secretaría de Inteligencia. Aquí pues encontramos toda una definición conceptual de parte del legislador y por ende una elección del mismo en tal sentido, ya que muchos sistemas de inteligencia de otras naciones, desagregan y comparten tales ámbitos en más de un organismo, citando por ejemplo, la Central Intelligence Agency(31) que se dedica a la inteligencia externa mientras que la Federal Bureau of Investigation a la interna, en el caso estadounidense; los británicos "MI6" y "MI5" con iguales incumbencias respectivas; o el Mossad y el Shin Bet, para el caso israelí.
Aún así, lo dicho sobre estos países, no significa que los ámbitos no se entrecruzan en tales casos analizados, como por ejemplo el hecho comprobado del destino de agentes de la Federal Bureau of Investigation y la Drug Enchancement Agency en las embajadas, consulados o representaciones de los Estados Unidos en su exterior. Como contraparte, la Central Intelligency Agency ha actuado en la lucha contra el tráfico de drogas conforme las necesidades estatales.
C) Conforme la redacción del artículo 11º, la actividad de inteligencia descripta y asignada a tales organismos, es absolutamente vedada a cualquier otro ente existente. Así se recrea en principio un monopolio de la actividad de inteligencia estratégica en manos de dichos órganos, que como se dirá infra responde a la lógica estatal de controlar esta esencial actividad.
Con lo dicho pues, la actividad estatal de "alta inteligencia nacional" queda atrapada dentro de la figura geométrica antes descripta. Aún así, puede crearse conflictos de interpretación e incumbencia con los organismos de inteligencia de las fuerzas armadas, los que tendrán a su cargo, conforme la propia redacción legal, "la producción de la inteligencia estratégica operacional y la inteligencia táctica necesarias para el planeamiento y conducción de operaciones militares y de inteligencia técnica específica". Lo mismo puede darse, respecto a funciones similares desarrolladas por las fuerzas de seguridad y del orden(32).
De cualquier modo, y al margen de la frialdad de la norma, el mundo de hoy lejos se encuentra de los tiempos en que los estados nacionales eran los protagonistas excluyentes de la historia, siendo observable un creciente significado de actores transnacionales, multinacionales, o sin nacionalidad alguna, es decir corporaciones que evidentemente poseen en su seno y activan para perseguir sus actividades altamente rentables, actividades que bien pudieran catalogarse como de inteligencia estratégica. Frente a esto el estado debe legislar y regular de modo efectivo, pues este accionar compite peligrosamente con la prerrogativa nacional en tal sentido.
Como ejemplo a tener también en cuenta, ciertos poderosas potencias económicas, pueden y lo han hecho, reunir información esencial estratégica nacional mediante el concurso de sus mega-empresas instaladas en el territorio o también fuera de él. O incluso la existencia de entes absolutamente privados en su conformación e intereses, estilo agencias de seguridad e investigaciones, que se dedican a obtener y procesar estratégica información con fines de inteligencia superior que no hacen "inteligencia" sobre sus potenciales clientes, contando para ello con un estado muchas veces ausente o minimizado hasta un peligroso extremo, conforme una concepción nacida bajo el amparo del neoliberalismo periférico(33), en donde cuanto menos estado, mejor.
El título IV de la ley, denominado Política de Inteligencia Nacional, supone ser el marco donde se deberá fijar la doctrina estatal al respecto. Así impone que -como se dicho supra- queda reservada en la figura del Presidente de la República y sólo a él sin intervención legislativa, la formulación de las directrices máximas de esta política pública.
Luego y tomando estos principios informantes que le debieran dar vida a todo el sistema, es la Secretaría de Inteligencia, la que tiene los mayores atributos en la materia(34), debiendo formular el Plan de Inteligencia Nacional(35), lo que implica en síntesis, llevar al papel (de mayor o menor confidencialidad), la dirección "estratégica" (como sinónimo del sentido) recibida de parte del Presidente que deberá acontecer en el obrar integral del sistema.
Asimismo, recae en las funciones de dicha Secretaría, diseñar y ejecutar los programas y presupuestos previstos en el Plan, planificar y ejecutar las actividades de obtención y análisis de la información ha utilizarse, dirigir y articular (coordinar) las actividades y funcionamiento del Sistema Nacional de Inteligencia, la relación con otras organismos extranjeros análogos, coordinar actividades conforme leyes de defensa y de seguridad interior, requerir la disposición de toda la administración federal y local para el objetivo buscado conforme sus atributos, elaborar el informe anual para control de la comisión legislativa de control de la misma actividad de marras, la capacitación y actualización de sus miembros (Escuela Nacional de Inteligencia), disponer recursos para contribuir a las labores de las direcciones nacionales que suponen ser los organismos inferiores del Sistema, celebrar convenios necesarios, etc.
Asimismo, la norma establece que el Señor Secretario, tendrá rango de Ministro, y su elección, la cual es plena prerrogativa del Presidente de la República, deberá ser fruto de una decisión que deberá tener como previo paso, una consulta no vinculante a la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de Inteligencia del Congreso de la Nación. Ahora bien, esta última disposición legal (la consulta previa no vinculante) implica hacernos la siguiente pregunta: ¿qué sucede si el Presidente de la Nación, elige al hombre que deberá conducir la Secretaría y no consultó tal decisión previamente a la Comisión? . De la fría lectura de la ley, pareciera que la consulta es una condición ad solemnitaten por lo que su falta (aunque su resultado claramente no es vinculante para con la decisión posterior) hace imperfecto al acto administrativo en cuestión.
IV.- Información, interceptación de comunicaciones, y personal
La ley 25.520 en sus artículos 16º y 17º, legislan sobre la clasificación de la información, principal insumo de la actividad de inteligencia. En consonancia, el decreto reglamentario(36), establece que existirá información (desde mayor a menor "importancia"): a) Estrictamente secreta y confidencial, b) Secreta, c) Confidencial, d) Reservada y e) Pública.
Podremos referir -en contra de la existencia de mucha leyenda en tal sentido-, que la información que es parte o elemento de la labor de los organismos de inteligencia, responden en su gran mayoría a los incisos más alejados de la clasificación más alta de seguridad.
Luego la norma (arts. 18º a 22º), legisla sobre un tópico harto sensible, como es la interceptación y captación de comunicaciones, estableciendo que tal actividad, llevada únicamente por la creada Dirección de Observaciones Judiciales, deberá contar con la autorización judicial, previo la adopción de medidas de índole formal que dan legalidad al acontecer mencionado. Así, podría entenderse que a partir de la solicitud del funcionario interviniente, cesa de algún modo la actividad de inteligencia "propiamente dicha" y comienza una labor jurisdiccional de parte del Estado (como una suerte de medida "cautelar" para la iniciación o no de causa judicial oportuna).
Supra, se analizó la imperiosa necesidad de la selección cuidada del personal integrante del sistema. Así la normativa, establece requisitos para desempeñarse en tal actividad esencial del Estado, y se clasifica al personal de la misma (arts. 23º y 24º). Se establece la supremacía de la Escuela Nacional de Inteligencia en lo que hace a la formación de los integrantes del sistema.
V.- Control del sistema nacional de inteligencia
Capítulo aparte, merece el tratamiento que hace la normativa sub examine, con el necesario control legislativo del sistema.
En primer término, se crea la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de Inteligencia(37), quien tendrá la función de supervisar a los organismos que integran el Sistema Nacional de Inteligencia (como se ha dicho, la Secretaría de Inteligencia, la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, y la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar).
A grandes rasgos y conforme la norma, dicha comisión parlamentaria, debe fiscalizar (desde lo "político") que el funcionamiento del sistema, no viole la normativa constitucional e inferior, fundamentalmente en lo que hace a las garantías individuales, como así también que no se aparte de los lineamientos estratégicos y objetivos generales de la política de inteligencia nacional, que como se ha dicho, es establecida por el Presidente de la República (art. 12º de la ley 25.520).
Tal circunstancia supra mencionada, hace que en principio exista una superposición de funciones amparadas por la división republicana de poderes, ya que será el mismo Poder Ejecutivo Nacional quien puede lógicamente entender que sus lineamientos por él propuestos han sido desviados, y no una comisión de origen legislativo que no ha sido quien elaboró tales supremas directivas. Así, evidentemente resulta oportuno para con la trasparencia del sistema, la supervisión legislativa en cuanto sea respecto al respeto por la legalidad, las garantías y la observancia a la Constitución pero parece en principio un exceso, que se analice desde este ámbito, cuestiones propias a la función ejecutiva.
Así, entre otras, como importante función de la comisión aludida, es la de solicitar informes a la mencionada anteriormente Dirección de Observaciones Judiciales para conocer la actividad de interceptación de comunicaciones efectuada.
Otro aspecto a tener en consideración, conforme la importancia del tema en cuestión, es como se supervisan los gastos reservados que fueren asignados a los organismos que integran el sistema. Por ello, se establece que la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de Inteligencia, será competente para controlar dichas erogaciones, y de esta modo, conocer el destino de las mismas.
VI.- Conclusiones
Llegando al fin del presente trabajo, que intenta abordar algunos temas esenciales a la inteligencia como respecto a la normativa que la regula, podremos establecer las siguientes grandes conclusiones, junto a las ya mencionadas a lo largo del presente estudio:
A) el hecho de que la normativa que regula la inteligencia nacional, sea pública, significa un gran avance y una correcta definición política del estado de derecho respecto a tal actividad necesaria y relevante para él mismo.
B) la elección legislativa por definirse por un sistema integrado en su cabeza por un organismo, la Secretaría de Inteligencia, que retiene las atribuciones de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, en contraposición de lo que sucede en naciones sumamente desarrolladas donde se desagregan las funciones en ocasión de diversos parámetros, y recaen en distintos organismos que a su vez, responden a diversos ministerios.
C) como se dicho en extenso, los peligros que acarrea un exceso en cuanto a las actividades de "contrainteligencia", si es utilizada en contra de sujetos que simplemente se expresan dentro de sus derechos constitucionales.
D) la creación de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, que hace incluir esta actividad que es propia de las fuerzas del orden (conocido como prevención del delito), dentro de la estructura del Sistema de Inteligencia Nacional.
E) la creación de la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar, bajo la supervisión del Señor Secretario de Inteligencia, implica (junto a lo dicho en el apartado anterior) crear la figura de un funcionario con rango ministerial de extremo poder.
F) lo positivo de la creación de una comisión parlamentaria, con amplios poderes que supervisan y controlan al sistema todo.
Así, y conforme el primer punto expresado, ha comenzado con esta norma pública, un proceso de discusión ágil, abierto y amplio, respecto a la regulación, supervisión y control de los organismos y del sistema de inteligencia nacional, que equivale a sostener y enriquecer el necesario debate democrático y pluralista sobre estos tópicos esenciales al estado moderno que sufre los avatares de un periodo en donde la historia, si es que alguna vez se detuvo, ha comenzado nuevamente su sangriento derrotero de guerras, luchas, destrucción y muerte indiscriminada.
1. Abogado (F. D. y C. S., de la Universidad de Buenos Aires). Cursante del primer año del Magister en Defensa Nacional, en la Escuela de Defensa Nacional, Ministerio de Defensa de la Nación.
2. Sun Tzu, El arte de la guerra, en versión íntegra de Kao Sen-Ho, Editorial Fundamentales Terra Editora, Buenos Aires, 2001, pág. 69 y 71.
3. Así en la legislación comparada tenemos, v. gr., que La dirección general de la seguridad exterior tiene por misión, en provecho del Gobierno y en colaboración con todos los otros organismos concernidos, la búsqueda y la explotación de informaciones que interesen a la seguridad de Francia, como asimismo detectar e impedir, fuera del territorio nacional, las actividades de espionaje dirigidas contra los intereses franceses con la finalidad de prevenir las consecuencias (art. 2º, Decreto nº 82-306, de fecha 2/4/82, República Francesa, creación de la Dirección General de la Seguridad Exterior).
4. Proyecto presentado por los Diputados Carlos A. Alvarez, Graciela Fernández Meijide y Fernando E. Solanas.
5. Proyecto presentado por el Diputado Luis Enrique Uriondo.
6. Ley "S" 20.159 (S. I. D. E.) y ley "S" 20.194 (C. N. I.).
7. Así, países que han vivido circunstancias ajenas al ideal democrático, como verbi gratia Alemania, Italia o los estados anteriormente regidos por la Unión Soviética (como ella misma), deben extremar los cuidados en la preservación de los valores democráticos y de respeto a los derechos humanos.
8. Sancionada en fecha 27 de noviembre 27 de 2001, y promulgada en fecha 3 de diciembre del mismo año (durante los últimos días de la administración del Presidente Fernando De La Rua).
9. Así José Manuel Ugarte expresa: El primer objetivo de dicho sistema es, indudablemente el de producir información e inteligencia de significativo valor, oportuna y objetiva, para aportar a la toma de decisiones por parte del Estado. El segundo es el de impedir que otros países, u organizaciones de otros países, obtengan aquella información que el Estado propio les niega (Legislación de Inteligencia, Especialización y control, legitimidad y eficacia, Editorial Dunken, Buenos Aires, 2000, pág. 13).
10. Como -el caso más conocido- la Agencia Central de Inteligencia de los EE. UU. de Norteamérica.
11. Verbi gratia, el Serviço Nacional de Informacoes, organismo brasileño creado en 1964, poco tiempo después del golpe militar en aquella nación.
12. Enciclopedia Clarín, Visor Enciclopedias Audiovisuales S. A., 1999, Tomo XIV.
13. Enciclopedia Clarín, Visor Enciclopedias Audiovisuales S. A., 1999, Tomo XIV.
14. Adviértase como modo de ejemplo de entender desde la legislación de inteligencia a las informaciones como insumos del sistema mismo, la redacción de la Ley sobre el Servicio Secreto del Estado Federal (República Federal Alemana), en donde se establece que El Servicio Secreto del Estado Federal recopila y evalúa las informaciones necesarias para la obtención de conocimientos sobre el extranjero, que sean de importancia para la política exterior y de seguridad para la República Federal de Alemania. ... El Servicio del Estado Federal podrá recuperar, procesar y utilizar las informaciones necesarias, incluyendo datos relativos a personas ... (Bundesnachrichtendienst, capítulo primero, apartado 1º y capítulo segundo, apartado 1º).
15. Que lo hará, -al margen de lo que le fuera aportado por la inteligencia- conforme a sus creencias, concepciones políticas, religiosas, sociales, etc. (cosmovisión personal propiamente dicha), y evidentemente asimismo, junto a sus humores y estados de ánimo al momento de pensar, meditar y dar la decisión (circunstancia también evidentemente a tomar en cuenta desde la recolección y obtención de información por parte de los generadores "enemigos").
16. Los imponderables -cuestión siempre existente conforme a que de acciones de seres humanos estamos hablando- hace imposible definir posibles circunstancias futuras como categóricamente a suceder, apenas podemos presumir con menor o mayor "grado de convencimiento" tal acaecimiento.
17. Del latín, obtinere.
18. De sistematizar; metodizar, regularizar.
19. La lucha contra el comunismo y otros extremismos fue asumida por estos organismos, en general, como una lucha de características ideológicas, entendiéndose necesaria para su desarrollo la existencia de una red de inteligencia desplegada en todos los campos de la actividad humana, posibilitándose así la detección temprana del accionar subversivo (Ugarte, Op. cit., pág. 38).
20. Proyecto presentado por un grupo de legisladores (extraído de Ugarte, Op.cit., pág 37).
21. Artículo 14 de la ley 25.520.
22. Decreto del Presidente Duhalde número 950/2002, de fecha 5 de junio de 2002.
23. La Secretaría de Inteligencia (ex S. I. D. E.), la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal y la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar (Titulo III, ley 25.520).
24. Nótese que la Secretaría de Inteligencia, debe formular el Plan de Inteligencia Nacional (art. 13º, inc. 1º, ley 25.520), bajo los lineamientos recibidos del Poder Ejecutivo, quien evidentemente la consulta para definirlos.
25. Porque sólo los soberanos que se distinguieron por su inteligencia, y sólo los jefes militares que se distinguieron por su maestría, tuvieron la sabiduría de encomendar su sistema de información a los hombres más capaces del imperio; así lograron llevar a cabo sus grandes proezas, Sun Tzu, Op. cit., pág. 71.
26. Así, la norma establece (art. 23) que No podrán desempeñarse como funcionarios o miembros de ningún organismo de inteligencia las siguientes personas: ... Quienes registren antecedentes por crímenes de guerra, contra la Humanidad o por violación a los derechos humanos, en los archivos de la Subsecretaría de Derechos Humanos dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos o de cualquier otro organismo o dependencia que pudieren sustituirlos en el futuro".
27. No podrá pertenecer de modo orgánico o temporario al comité de que trata el artículo 3 y a los servicios de que tratan los artículos 4 y 6, aquellas personas que, por comportamientos o acciones subversivas en contra de las instituciones democráticas, no dan segura confianza de escrupulosa fidelidad a los valores de la Constitución republicana y antifascista (Ley nº 801, Institución y ordenamiento de los servicios para la información y la seguridad, y la disciplina del secreto del Estado, 24/10/1977)
28. Veamos así, que la normativa fundamental del Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte, describe que es función del "Servicio" la protección frente a espionaje, terrorismo y sabotaje, actividades de agentes extranjeros, actividades en contra de la democracia parlamentaria "por medios políticos, industriales o violentos". Incluso, fija la función en la salvaguardia del bienestar económico del Reino, circunstancia que aunque obvia, se desprende original desde el momento de estar instalada (así expresada) dentro de una normativa fundacional del sistema o estructura nacional de inteligencia (Ley sobre el servicio de seguridad,1989).
29. "Es de suma importancia descubrir a los espías que el enemigo ha infiltrado en nuestro campo ...", Sun Tzu, Op. cit., pág. 71.
30. Arts. 9º y 10º de la ley 25.520.
31. "... La agencia no tendrá poderes policiales, de imposición de penas, poderes de aplicación coactiva de la ley, ni funciones de seguridad interna" (National Security Act, 1947), siendo las actividades de contrainteligencia, e inteligencia interior ejercidas por el FBI.
32. Gendarmería Nacional, Prefectura Naval, Policía Federal, policías provinciales u organismos de índole penitenciario, federales o locales, o incluso también, organismos de "inteligencia" financiera o tributaria.
33. Prefiero siempre hablar del neoliberalismo periférico, así queda más claro a que especial interpretación del rol estatal me refiero, y no como lo entienden en los grandes países desarrollados, donde sin resignar el "amor" por el capitalismo, el estado regula claramente la actividad económica -por ejemplo en cuanto a servicios públicos- y le fija parámetros estratégicos (no deja todo librado al mercado y su "sabiduría"). No deja hacer lo que al mercado simplemente le plazca como parece muchas veces que sucede en países fuera de aquel estrato de naciones más industrializadas.
34. Recordando que la citada, está bajo la órbita directa de la Presidencia, lo cual importa que entre el Presidente y el Secretario, no hay interpósita persona ("La Secretaría de Inteligencia dependiente de la Presidencia de la nación será el organismo superior del Sistema de Inteligencia Nacional y tendrá como misión general la dirección del mismo", art. 7º, ley 25.520).
35. Conforme art. 13º, inc. 1º, ley 25.520.
36. Decreto 950/2002.
37. Título VIII, ley 25.520.
Fuente:
Ponencia preparada para el V Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, Buenos Aires, 1 al 3 de octubre de 2002