Desentrañar las características del mundo de las próximas décadas representa una constante preocupación para académicos, políticos y militares de todo el planeta, situados en una época que se percibe como un enclave en la historia de la humanidad. A ellos se han sumado nuevos participantes de la cosa pública, organizaciones de la sociedad civil que como los llamados globalifóbicos o las organizaciones ecologistas, difunden un mensaje de advertencia acerca de las posibles consecuencias para la vida humana de las actuales condiciones del desarrollo económico.
Esta reflexión sobre el futuro conlleva implícitamente la pregunta acerca del conflicto: sus orígenes, sus características y sus posibles desarrollos. Aún desde sus diferencias, las tradicionales corrientes de pensamiento de las relaciones internacionales centran su reflexión en ello. Unos, en asegurarse poder administrarlo. Los otros, en prevenirlo y generar condiciones para que no escale o, de haber estallado, que no vuelva a producirse. Sin embargo, la última década y su vorágine de cambios han revolucionado asimismo el pensamiento estratégico, que en el campo de la seguridad no encuentra aún un vencedor teórico definitivo.
Si luego de la Primera Guerra Mundial el idealismo, llevado de la mano del pensamiento de Woodrow Wilson y su Liga de las Naciones, fue la concepción dominante en las relaciones internacionales, los acontecimientos posteriores cambiaron completamente el escenario. La denominada teoría realista pasó a dominar la escena desde fines de la Segunda Guerra, lógicamente impulsada por un creciente escepticismo acerca de las bondades de la naturaleza humana y de las posibilidades de una coexistencia pacífica con arreglo a valores antes que a restricciones impuestas por el poder.
Sintéticamente, la teoría realista se postuló como una crítica al idealismo, el cual buscaba transformar el sistema internacional a través del derecho internacional y las organizaciones supranacionales. Para el realismo, las posibilidades de que el sistema cambiara eran muy escasas: no existe para esta concepción una armonía entre los intereses de las naciones, y el Estado-nación (que es el actor principal de este sistema) actúa guiado por sus intereses nacionales, los cuales a menudo resultan contradictorios con los de otros Estados. Las bases para el conflicto están así sentadas; lo que debe buscarse es el mejor método para conciliar esos intereses, o para contrarrestarlos por medio de un adecuado equilibrio de poder.1
El período de la Guerra Fría planteó un interés renovado por la comprensión del sistema internacional y las relaciones entre los Estados. Desde la corriente realista predominante, el atributo esencial a lograr por el Estado en este ambiente era el poder para manejarse en el sistema; este poder es de característica multidimensional. La paz (entendida como ausencia de guerra) sólo podría mantenerse en la medida en que los estados soberanos que compiten constantemente por la búsqueda de sus intereses nacionales en el sistema internacional, lograran establecer un equilibrio de poder. La escena internacional representaba así una suerte de estado de naturaleza, en el que unos y otros compiten para que sus intereses sean considerados.
Dicha visión realista de un escenario internacional en el cual los Estados se mueven en función de la posición que ocupan en el balance general de poder del sistema (para lo cual necesariamente debe adoptar una política diferenciada y autónoma a fin de maximizar su poder nacional), comienza a ser cuestionada principalmente en las dos últimas décadas del siglo XX por el desarrollo de los fenómenos de la globalización y de la integración. Allí es cuando la humanidad se convierte en testigo de una de las más importantes transformaciones de su historia política desde el advenimiento de la modernidad. El Estado, dominador de la escena política institucional desde sus primeros alientos en el siglo XIV, comienza a sufrir diversos embates que cuestionan, incluso, su misma existencia.
Como es bien sabido, el Estado como forma de organización de la vida social (que particularmente a partir de la Segunda Guerra Mundial encontró su mejor expresión en la fórmula del Estado de Bienestar) ha sido clásicamente definido por la posesión de dos elementos fundamentales: el monopolio de la violencia legítima, y un territorio en el cual ejerce su jurisdicción. El proceso de globalización, o "los procesos en virtud de los cuales los Estados nacionales soberanos se entremezclan e imbrican mediante actores transnacionales y sus respectivas probabilidades de poder, orientaciones, identidades y entramados varios."2 trajo consigo serios desafíos a la clásica fórmula legitimizadora de la existencia y autoridad estatal:
- En primer lugar, por el cuestionamiento al Estado de Bienestar. La diseminación del modelo del mercado como organizador de la vida económica y social ha opacado el papel del Estado como agente de bienestar. Esto se agrava en el caso de naciones con escasos recursos. Allí, los Estados han debido reformar sus estructuras y funciones, pasando del Estado Benefactor a la fórmula del Estado mínimo.
- En segundo lugar, por el cuestionamiento de lo que bien podría llamarse la piedra fundamental de la existencia de un Estado: la soberanía. Si desde la sociología y la ciencia política se la ha definido tradicionalmente como la capacidad de ejercer un poder centralizado dentro de los límites de determinado territorio, ¿son soberanos hoy los Estados Nacionales? ¿Cuál es la relación existente hoy entre el dominio formal de autoridad esgrimido por los Estados, y el desenvolvimiento real de los habitantes de sus territorios? Ello, tanto desde el punto de vista de las prácticas económicas, como de las decisiones de política interna/externa, o de los fenómenos que afectan aún el monopolio de la violencia, tales como las nuevas amenazas a la seguridad.3 ¿Deben los Estados garantizar otras formas de ejercicio de su poder, que exceden el ámbito del control territorial, y que afectan directamente su legitimidad y la vida de sus habitantes? Todo ello, sin ingresar en el minado terreno de la injerencia de poderes internacionales en asuntos internos cuyas consecuencias trascienden las fronteras, tal como las llamadas misiones de imposición de la paz.
Aún así, existe una función que ha sobrevivido a los cuestionamientos, y que es percibida como indispensable en la forma -cualquiera sea- que asuma el Estado: la seguridad (en sus formas interna y externa). Si la seguridad es básicamente supervivencia, aún las teorías en disputa reconocen que la generación y mantenimiento de un ambiente seguro es una necesidad de la vida humana, y que el Estado es el encargado de desarrollar las condiciones y acciones que conduzcan a satisfacer esa necesidad. En este sentido, en el campo estatal entendemos por seguridad aquella situación en la cual los Estados construyen y mantienen la capacidad de disuadir y si es preciso enfrentar las potenciales amenazas a sus intereses vitales, definidos éstos en función de los intereses de los ciudadanos que representa.
En este campo, los debates no se refieren a cuál es la necesidad, sino a cómo debe ser satisfecha, cuál debe ser el objeto de la acción estatal, y cuáles son los instrumentos que deben utilizarse. En síntesis, la discusión se centra en las estrategias para lograrla y sus alcances, no así en la utilidad.
Si pudiésemos establecer una línea divisoria que separe las discusiones actuales acerca del objeto de la seguridad, podríamos señalar que la principal diferencia teórica radica en considerar al Estado o al individuo como objeto de la seguridad. Por caso los conceptos de seguridad humana y ciudadana, que hacen hincapié en considerar que son las condiciones de vida de los habitantes, su desarrollo y mejoramiento las que merecen ser objeto de la atención. Sin embargo, y aunque a primera vista estas discusiones teóricas parezcan no tener fin (al menos hasta que se despeje el horizonte de la organización política de las sociedades de las próximas décadas), aún la seguridad humana y ciudadana esperan y desean la acción estatal, tanto en la generación de mejores condiciones de vida como en la provisión de un ambiente seguro en materia de relaciones exteriores, defensa y seguridad pública.
Seguridad estatal y seguridad humana semejan en la actualidad dos caras de una misma moneda, constituida por la seguridad como una necesidad básica. Abordar el concepto de seguridad con una perspectiva amplia que contemple que son tanto los Estados como los individuos los que buscan preservarse de las amenazas, parece una fórmula útil para liberarse de una discusión teórica sin fin.4
A los fines de este trabajo, importa reconocer que el concepto de seguridad no puede actualmente sostenerse sin considerar que cualquier acción atinente a conseguirla debe contemplar los intereses y condiciones de vida de los ciudadanos que han cedido su potestad individual al Estado. Ello implica:
- un cambio sustancial respecto del antiguo concepto de seguridad nacional, basado en la persecución absoluta de los intereses del Estado; y también
- que los Estados se esfuerzan por reconocer los intereses ciudadanos, al tiempo que buscan defender lo que es considerado el bien común, dentro del cual se ubican los intereses estratégicos que dicen relación con potenciales amenazas personificadas en actores externos a la sociedad en cuestión.5
Siendo entonces la seguridad una necesidad humana de carácter complejo, corresponde a ella una multidimensionalidad analítica, que guía las estrategias y los instrumentos seleccionados por el Estado. La asunción de esta multidimensionalidad ayuda a evitar dos clases de problemas respecto del concepto de seguridad: en primer lugar, la conocida confusión acerca del uso -o posible uso- de la fuerza militar de un Estado para resolver problemas que no son de naturaleza estratégica-militar. En segundo lugar, y siendo poco aconsejable producir una "securitización" de todos los aspectos de la vida humana y social (es decir, convertirlos en un problema de seguridad), trabajar con dimensiones principales de la seguridad es una herramienta útil para el diseño de políticas e instrumentos.
Al respecto, Buzan propone cinco dimensiones principales: "La seguridad militar concierne a la interrelación de doble nivel que existe entre la ofensiva armada y las capacidades defensivas de los estados, y las percepciones que los estados tienen acerca de las intenciones de otros. La seguridad política concierne a la estabilidad organizacional de los estados, sistemas de gobierno, y las ideologías que les dan legitimidad. La seguridad económica concierne al acceso a los recursos, finanzas y mercados necesarios para sostener niveles aceptables de bienestar y poder estatal. La seguridad social concierne a la habilidad de las sociedades para reproducir sus patrones tradicionales de idioma, cultura, asociación, e identidad y costumbre nacional y religiosa dentro de condiciones aceptables para su evolución. La seguridad ambiental concierne al mantenimiento de la biosfera local y planetaria como el sistema de soporte esencial del cual dependen todas las demás empresas humanas. Estos cinco sectores no operan aisladamente unos de otros. Cada uno define un foco dentro de la problemática de la seguridad, y una forma de ordenar las prioridades, pero todos se hallan entrelazados en una fuerte red de conexiones."6
Dentro de la dimensión social de la seguridad, podríamos agregar la categoría física, entendida ésta como la garantía del uso y la conservación de la vida y los bienes, que da sustento al orden necesario para la convivencia pacífica al interior de las sociedades.
La seguridad como función indelegable del Estado contiene entonces a todas y cada una de estas dimensiones. Su interrelación provoca el sostenimiento entre unas y otras. Prioritar, en este sentido, no hace alusión a privilegiar, sino a escalonar recursos y medios de tal manera que todas y cada una de las necesidades sean cubiertas o, al menos, contemplen la previsión de serlo en un futuro cercano si el análisis estratégico indica que no se sufrirán mermas importantes en la provisión de un adecuado ambiente de seguridad. Sea cual fuere el modelo institucional que cada país seleccione, no puede dejar de considerar que el cumplimiento de la función de seguridad por parte del Estado es lo que aleja los riesgos de ruptura del contrato que une a la comunidad y la decide a ser representada por la figura estatal. El Estado sólo construirá legitimidad cuando provea la seguridad necesaria para el desenvolvimiento de la vida y las actividades de aquellos que nuclea. Y, dentro de esa seguridad, se encuentra el caso que nos ocupa: la seguridad militar o estratégica.
Llegado este punto, y teniendo en cuenta el marco descripto, conviene entonces analizar cuáles serán los posibles desafíos y oportunidades que el mundo de la próxima década podrá presentar. Considerando asimismo la situación regional, subregional y nacional de la actualidad y del futuro, se intentará deducir los fines que el Estado deberá atender y los medios con los que podrá contar, y cómo con ellos atender a una interrelación adecuada de las diferentes dimensiones de la seguridad, el esperado comportamiento de la dimensión militar y dentro de ello su correspondiente estrategia.
1. No nos detendremos aquí en la historia de estas corrientes. Sumariamente, podemos decir que las raíces intelectuales del realismo pueden buscarse tanto en la antigua filosofía política occidental como en otros autores orientales. Tucídides, desde la antigua Grecia, fue uno de los precursores a partir de su explicación sobre las relaciones entre Atenas y Esparta, basada en la idea de que la guerra se convirtió en hecho inevitable a partir del crecimiento del poder ateniense y la percepción de inseguridad que esto provocó en Esparta. Posteriormente, Maquiavelo y Hobbes plantearon su visión pesimista de la naturaleza humana, y la consideración de que el poder era un factor esencial en las relaciones entre los hombres. Max Weber, desde su concepción del poder como elemento central de la política, introdujo los conceptos de ética de la convicción y ética de la responsabilidad, que con diferentes matices estarán presentes en las preocupaciones de los realistas: antes que juzgar las acciones políticas por su correspondencia con valores morales universales y abstractos, el estadista debe también considerar las consecuencias prácticas de dichas acciones para el Estado que gobierna, y por ende para la sociedad.
Otros teóricos desarrollaron luego nuevas variantes de esta corriente de las relaciones internacionales, entre ellos Kenneth Waltz y Robert Keohane. Ver por ejemplo WALTZ, KENNETH. Teoría de la Política Internacional. GEL, Buenos Aires, 1988. KEOHANE ROBERT. Instituciones Internacionales y Poder Estatal. GEL, Buenos Aires, 1993.
2. BECK, ULRICH. ¿Qué es la Globalización? Paidós, Barcelona, 1998, pág. 29.
3. "La crisis del Estado se evidencia en un aspecto esencial, su soberanía. La pérdida de control del Estado para regular aspectos esenciales de la economía internacional, está produciendo un cambio en las configuraciones político-económicas del poder. (...)". ROJAS ARAVENA, FRANCISCO. "Rol y evaluación de la diplomacia de cumbres. Construyendo el multilateralismo cooperativo", en ROJAS ARAVENA FRANCISCO (ed.). Multilateralismo. Perspectivas latinoamericanas. FLACSO Chile-Nueva Sociedad, Caracas, 2000, pág. 17.
4. Una definición útil para ello puede obtenerse de uno de los teóricos de la seguridad humana, Barry Buzan. "La seguridad es acerca de perseguir la libertad frente a las amenazas y la habilidad de los estados y las sociedades para mantener su identidad independiente y su integridad funcional contra las fuerzas de cambio que perciben como hostiles. La línea inferior de la seguridad es la supervivencia, pero también incluye razonablemente un rango sustancial de preocupaciones acerca de las condiciones de existencia." BUZAN, BARRY. "New Patterns of Global Security in the Twenty-First Century", en Strategy and Force Planning. Naval War College Press, Newport, 1996, pág. 86. Todas las traducciones del inglés incluidas en el presente trabajo son propias.
5. La referencia de "externos" no alude en este caso solamente a otros Estados, sino también a actores que pueden poseer legalmente una pertenencia al país en cuestión, pero que han elegido vivir fuera de las reglas que estructuran la convivencia social (como la delincuencia común), o aún actores cuya pertenencia no se ubica en ningún Estado en particular (como las llamadas nuevas amenazas).
6. BUZAN, BARRY. "New Patterns of Global Security in the Twenty-First Century", en Strategy and Force Planning. Naval War College Press, Newport, 1996, pág. 87. Los subrayados son propios.
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