1. Política de Defensa y Seguridad Democrática es el documento marco mediante el cual el Gobierno Nacional traza las líneas básicas de la Seguridad Democrática para proteger los derechos de los colombianos y fortalecer, con la solidaridad de la ciudadanía, el Estado de Derecho y la autoridad democrática, donde quiera que esté amenazada. La Política de Defensa y Seguridad Democrática es una política de Estado de largo plazo, que se desarrollará en coordinación con todas las entidades del Gobierno y las demás ramas del poder. La verdadera seguridad depende no sólo de la capacidad de la Fuerza Pública de ejercer el poder coercitivo del Estado, sino también de la capacidad del poder judicial de garantizar la pronta y cumplida administración de justicia, del Gobierno de cumplir con las responsabilidades constitucionales del Estado y del Congreso de legislar teniendo presente la seguridad como el bien común por excelencia de toda la sociedad.
2. De este documento se desprenden las directrices generales que seguirán, en la elaboración de sus respectivos planes y estrategias, la Fuerza Pública, todos los ministerios y demás entidades del Gobierno. Dentro de sus planes de acción contemplarán cronogramas y medidas prioritarias para cumplir con los propósitos de esta política.
3. El presente documento expone, en primer lugar, los fundamentos de la política; describe a continuación las principales amenazas que pesan sobre la democracia colombiana y la seguridad de los ciudadanos; enumera luego los objetivos estratégicos que es necesario alcanzar para contrarrestar estas amenazas; y desarrolla finalmente las líneas de acción que conducirán al cumplimiento de estos objetivos.
Seguridad Democrática
4. El objetivo general de la Política de Defensa y Seguridad Democrática es reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio, mediante el fortalecimiento de la autoridad democrática: del libre ejercicio de la autoridad de las instituciones, del imperio de la ley y de la participación activa de los ciudadanos en los asuntos de interés común.
5. El fortalecimiento del Estado de Derecho es la condición necesaria para cumplir con el propósito de la Seguridad Democrática: la protección de todos y cada uno de los habitantes de Colombia, como dispone la Constitución Política. Si el Estado de Derecho rige plenamente, los derechos y libertades del ciudadano estarán protegidos; y en la medida en que el ciudadano se sienta protegido, se fortalecerá la participación ciudadana y la seguridad.
6. La seguridad no se entiende en primera instancia como la seguridad del Estado, ni tampoco como la seguridad del ciudadano sin el concurso del Estado, sino como la protección del ciudadano y de la democracia por parte del Estado, con la cooperación solidaria y el compromiso de toda la sociedad. La Seguridad Democrática se funda así en tres pilares:
7. Esta es entonces una política para la protección de la población. Es un error suponer, como piensan algunos, que en Colombia existen sólo dos caminos: el de la paz, a cargo de la dirigencia política, y el de la guerra, a cargo de las Fuerzas Militares. De esta manera se exime a los dirigentes civiles y a la sociedad en general de la responsabilidad que les cabe de contribuir a la seguridad de todos, abandonando a la población amenazada a su suerte y asignando a la Fuerza Pública una tarea que sola no puede cumplir. La seguridad no es principalmente coerción: es la presencia permanente y efectiva de la autoridad democrática en el territorio, producto de un esfuerzo colectivo de toda la sociedad (18)1.
8. En segundo lugar, mientras persista la impunidad, la falta de respeto a la ley y a la autoridad de las instituciones, persistirán las amenazas a la población, independientemente de una posible negociación con las organizaciones armadas ilegales. Mientras no se fortalezca la autoridad de las instituciones democráticas, habrá organizaciones, grupos o personas que -aduciendo o no motivos políticoscontinuarán sirviéndose de los vacíos de autoridad para ejercer su dominio arbitrario sobre la población, extorsionar a cambio de "protección", y lucrarse del narcotráfico.
Democracia y derechos humanos
9. A diferencia de lo ocurrido en otras partes del continente, donde la población sufrió los abusos de un excesivo poder coercitivo del Estado, los derechos de los colombianos se ven amenazados fundamentalmente por la incapacidad histórica de la democracia colombiana de afirmar la autoridad de sus instituciones sobre la totalidad del territorio y de proteger a los ciudadanos, de manera permanente y confiable, de la amenaza y la arbitrariedad de las organizaciones armadas ilegales. En la última década, la Constitución Política de 1991 logró una profundización y extensión del alcance de la democracia, pero a la vez se erosionó de manera acelerada la autoridad de las instituciones, por causa del impacto de las organizaciones armadas ilegales. De la mano del narcotráfico, estas organizaciones destruyen el orden legal, abriendo espacios de impunidad no sólo a sus actividades delictivas, sino a todo tipo de criminalidad. Sus esfuerzos por hacer replegar o sustituir las instituciones donde su autoridad es débil no sólo minan la gobernabilidad democrática, sino que someten a la población a un régimen de intimidación, violencia y terror.
10. El fortalecimiento de la autoridad democrática es, por esta razón, la condición necesaria para garantizar el respeto a los derechos humanos. Con frecuencia se olvida que los derechos humanos, más que máximas de comportamiento, son fundamento y razón de ser del ordenamiento constitucional. Su vigencia requiere ante todo de la plena soberanía democrática y de la capacidad del Estado de hacer prevalecer el orden jurídico en todo el territorio.
11. El pleno respeto a los derechos humanos, a la vez condición fundamental y objetivo de la democracia, sólo se logra cuando la democracia es fuerte y llena la brecha entre la norma y la realidad: cuando las leyes y las instituciones del Estado son efectivas, el debate político está libre de amenazas y los ciudadanos asumen un papel activo, participando en los asuntos de la comunidad, fiscalizando sus instituciones y dando muestras de solidaridad.
12. El fortalecimiento del Estado de Derecho requiere no sólo unas instituciones efectivas, una activa participación ciudadana y un orden jurídico fuerte que respalde el ejercicio de los derechos y libertades. Supone, igualmente, que todas las acciones del Estado estarán sujetas a ese orden. La seguridad de los colombianos se restablecerá de acuerdo con la ley y dentro del marco democrático, que a su vez se fortalecerá en la medida en que haya mayor seguridad. Esta es la garantía de que prevalecerá el ordenamiento constitucional y el respeto a los derechos humanos sobre la arbitrariedad y los abusos de las organizaciones armadas ilegales. Sin un absoluto respeto a los derechos humanos, nunca habrá reconciliación (24).
Control territorial y acción coordinada del Estado
13. La primera condición para cumplir con el objetivo de fortalecer el Estado de Derecho es la consolidación gradual del control estatal sobre la totalidad del territorio. Sin control territorial por parte del Estado no es posible garantizar el buen funcionamiento de la justicia, entorpecida en muchas regiones del país por la intimidación de la que son víctimas fiscales, jueces y demás autoridades; y sin la plena vigencia de la ley, la población, expuesta a las amenazas y al dominio arbitrario de las organizaciones armadas ilegales, pierde el ejercicio de sus derechos y su libertad.
14. La Fuerza Pública iniciará el proceso de consolidación del control estatal sobre el territorio, asegurando su presencia permanente y definitiva en todas las cabeceras municipales, con el apoyo de brigadas móviles y demás unidades de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Unidades compuestas por soldados regulares, soldados campesinos y carabineros de la Policía Nacional asegurarán el mantenimiento del control territorial (89). Pero la responsabilidad por la seguridad de los ciudadanos no puede ni debe recaer exclusivamente en la Fuerza Pública, por las razones mencionadas. Todas las entidades del Estado contribuirán dentro de sus competencias a la consolidación de la autoridad democrática en el territorio.
15. El buen funcionamiento de la justicia, en particular, es el fundamento de la seguridad, de la convivencia pacífica, y de la democracia. Así como la materialización de los derechos humanos requiere la participación activa de los ciudadanos, la participación ciudadana a su vez requiere el libre ejercicio de los derechos políticos y de los derechos civiles que los sustentan. Requiere, en otras palabras, el imperio de la ley, que se construye en la medida en que el aparato judicial se gana la confianza del ciudadano en su capacidad de dirimir conflictos de manera efectiva e imparcial, en todo el territorio y a través de toda la sociedad. Sin una justicia pronta, cumplida y eficaz, prevalece la incertidumbre que sirve de pretexto para "privatizar" la seguridad. Este no es un riesgo menor que la agresión de la que son víctimas quienes pretenden protegerse de esta manera. Por ello, la protección y el fortalecimiento del aparato judicial, que parte del control territorial, está en la base de la Política de Defensa y Seguridad Democrática.
16. La efectividad de las medidas de consolidación del control territorial depende del grado de coordinación que logren las entidades del Estado. El Gobierno tendrá como prioridad asegurar que las acciones del Estado a todo nivel se lleven a cabo de manera coordinada e integral, y que cuenten con el apoyo de la ciudadanía. A nivel nacional, la coordinación de las políticas estará a cargo del Consejo de Seguridad y Defensa Nacional (59), que asesorará al Presidente de la República en la determinación de prioridades y responsabilidades para la Fuerza Pública y todas las entidades del Gobierno. Consejos locales de seguridad, con la asesoría del sector académico y privado, contribuirán a la coordinación de la política en sus áreas de jurisdicción (60). Para lograr la unidad de acción que las circunstancias exigen, el Gobierno buscará que esta política se desarrolle en armonía con las otras ramas del poder, que tienen una corresponsabilidad en el logro de la seguridad.
17. A nivel operativo, estructuras de apoyo interinstitucionales garantizarán la coordinación sobre el terreno entre las entidades del Estado, para asegurar la acción efectiva de la justicia (66). Su composición no será uniforme: los instrumentos a los que se recurra dependerán del carácter de la amenaza. Donde el control territorial es débil, se hará énfasis en las acciones de la Fuerza Pública; donde el control del territorio no está amenazado, pero existe por ejemplo una alta impunidad, los organismos judiciales tendrán la iniciativa. Las estructuras de apoyo tienen el propósito de crear las condiciones de seguridad que permitan a la justicia actuar de manera concentrada y efectiva. La Política de Defensa y Seguridad Democrática será una sola y se ejecutará de manera simultánea en todo el territorio nacional.
Cooperación y solidaridad
18. La responsabilidad primordial de velar por los derechos y libertades del ciudadano es del Estado, en cumplimiento de sus obligaciones constitucionales. Pero la seguridad es también producto del esfuerzo colectivo de la ciudadanía: es responsabilidad de todos. La participación activa de los ciudadanos, su colaboración con la administración de justicia y su apoyo a las autoridades, son parte esencial del fortalecimiento de la justicia, de la democracia y, en consecuencia, del fortalecimiento del Estado de Derecho. Estos son deberes de obligatorio cumplimiento, como dispone la Constitución. Pero ante todo, la cooperación ciudadana reposa en el principio de solidaridad sobre el que se funda el Estado Social de Derecho. En la medida en que prevalezca el interés común sobre el interés individual, en que cada colombiano sea tan solidario con quien vive en apartadas regiones del país como lo es con un familiar o un vecino, en que haga uso de su derecho y cumpla con su deber de participar en la conformación, el ejercicio y el control del poder político, se fortalecerá el principio de solidaridad, se fortalecerán las instituciones y se fortalecerá la seguridad. [volver a P:7] [volver a P:130]
19. En la promoción de la seguridad, el Gobierno trabajará solidariamente no sólo con la ciudadanía en general, sino también con todos los sectores de la sociedad civil: con el sector académico, con el sector privado, con las organizaciones no gubernamentales de desarrollo y de derechos humanos nacionales y extranjeras, con las asociaciones cívicas locales y con la Iglesia. El Gobierno Nacional apoya en particular los esfuerzos de cooperación y solidaridad que desarrollan las organizaciones no gubernamentales en Colombia y estimulará una relación más estrecha entre estas organizaciones y el Estado colombiano, en el entendido de que todas ellas obran dentro del mayor respeto por la institucionalidad colombiana y el sistema democrático. El aporte de las ONG al trabajo de atención humanitaria y a la promoción de la cultura de los derechos humanos es un complemento fundamental al esfuerzo que en igual sentido realizan las instituciones del Estado. Por ello, interesa al Gobierno y a las ONG evitar el uso abusivo de las capacidades de estas organizaciones por parte de personas al margen de la ley, como ha sucedido en algunos casos, por fortuna excepcionales.
20. La solidaridad también implica contribuir con recursos económicos a la seguridad de todos: no es posible responder a las necesidades de seguridad de la población sin el cumplido pago de impuestos. El debido comportamiento tributario es parte integral del principio de solidaridad.
Eficiencia y austeridad
21. La seguridad de los ciudadanos exige que las instituciones del Estado tengan una efectiva capacidad de respuesta. La Fuerza Pública, en particular, cuenta con la legitimidad que le brinda sus acciones en acatamiento a la constitución y la ley, por su permanente respeto a los derechos humanos, mantendrá siempre la iniciativa para disuadir, prevenir y responder de manera eficaz los ataques contra la población. Donde exista una amenaza, habrá una respuesta inmediata con los medios que estén disponibles, para evitar la destrucción de pueblos, el desplazamiento de ciudadanos, el secuestro de civiles, el asesinato de policías y soldados, al igual que cualquier acto de terrorismo.
22. Así como los ciudadanos contribuyen al fortalecimiento de la Fuerza Pública mediante el pago de impuestos, el Gobierno y la Fuerza Pública responderán a los principios de eficiencia, transparencia y austeridad en el uso de esos recursos, que serán utilizados de manera tal que cada peso percibido se traduzca en seguridad. Se ahorrará donde sea posible para utilizar esos excedentes en un incremento y una mejor dotación de la Fuerza Pública. Se llevará a cabo una reforma administrativa, se ejecutará un ajuste fiscal y se dará una lucha sin cuartel contra la corrupción. Los ciudadanos deben contribuir igualmente a la austeridad, exigiendo una rendición de cuentas a sus gobernantes y denunciando casos de despilfarro y corrupción. La Fuerza Pública, por su parte, buscará el equilibrio más adecuado entre el personal de apoyo logístico y el operativo, procurando que haya más soldados y policías en el área operacional. De igual manera, optimizará los procesos logísticos, con la asesoría y el apoyo del sector privado, para mejorar su eficiencia.
Transparencia y juridicidad
23. Todas las actuaciones del Gobierno serán transparentes y se someterán al escrutinio público. Fortalecer la cultura de la honestidad y de la transparencia, con mecanismos y herramientas efectivas para erradicar la corrupción, es una prioridad. Ese ejemplo se da en la planeación y ejecución de los contratos, en el control de los impedimentos para evitar conflictos de interés y en la observancia de los regímenes de inhabilidades e incompatibilidades. El acatamiento de los principios constitucionales de moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y, consecuentemente, el uso transparente de los recursos públicos, garantizará que éstos rindan los mejores frutos en beneficio de los ciudadanos. Mayor transparencia y mayor eficacia se traducirán en mayor credibilidad.
24. Todas las actuaciones del Gobierno se darán dentro del marco de las normas jurídicas. Habrá una observancia rigurosa de los derechos humanos y un estricto acatamiento del Derecho Internacional Humanitario, como lo exigen la Constitución y la ley. Cualquier violación o abuso de los derechos humanos que cometa un miembro de la Fuerza Pública o de cualquier otra entidad del Estado será sancionado sin vacilaciones en la vía disciplinaria y la penal si a ello hubiera lugar. La Seguridad Democrática tiene como supuesto esencial la legitimidad de las instituciones frente a los ciudadanos y a la comunidad. Esa legitimidad depende de la aplicación de estos principios y del estricto cumplimiento de la ley por parte del Estado. [volver a P:12] [volver a P:73]
Políticas nacionales y respuestas locales
25. La Política de Defensa y Seguridad Democrática es una política integral de Estado, con líneas transversales de acción de aplicación nacional. Pero las respuestas del Estado se estructurarán alrededor de la problemática local, con participación de las autoridades locales y de la sociedad. La diversidad de factores que afectan la seguridad, la descomposición de las mismas organizaciones armadas ilegales y su frecuente fusión con la delincuencia organizada, así como la variedad de fuentes de riqueza que alimentan estas organizaciones, impiden que se trasladen soluciones de un lugar a otro del territorio nacional, sin adecuarlas a las particularidades locales. Por ello, las autoridades locales compartirán con el Gobierno Nacional la responsabilidad de diseñar e implementar planes de acción que se ajusten a sus necesidades específicas.
Defensa nacional
26. La necesidad de atender la seguridad interior no implica un descuido de la defensa nacional, a la que se otorgará la debida prioridad. Colombia seguirá siendo fiel a su tradición de país respetuoso del derecho internacional, pero mantendrá una capacidad disuasiva, con la proyección necesaria para asegurar el respeto a su soberanía nacional e integridad territorial, dentro de una postura estratégica defensiva. Sin embargo, la naturaleza de las amenazas que aquejan a la Nación, en particular el terrorismo y el negocio de las drogas ilícitas, ha llevado a que en el caso colombiano, al igual que en el de muchos otros países que hoy enfrentan este tipo de amenazas, se desdibujen los límites entre la seguridad interior y la defensa nacional.
Multilateralidad y corresponsabilidad
27. El terrorismo como método para atentar contra la estabilidad del Estado es la mayor amenaza a la democracia en Colombia y el mundo. Las organizaciones armadas ilegales colombianas han convertido a los civiles en su blanco principal, mediante el uso de armas no convencionales y de atentados premeditados. Conductas como el secuestro o el asesinato de civiles, la destrucción de la infraestructura y el uso de explosivos contra la población han sido reconocidas por la comunidad internacional como lo que son: actos de terrorismo.
28. Las medidas y acciones contra el terrorismo se desarrollarán como una política de Estado, sin intereses partidistas ni burocráticos y en concordancia con los convenios internacionales suscritos por Colombia. Este será un esfuerzo de toda la Nación, es decir, de todo el Estado y de todos los ciudadanos. Pero la lucha contra el terrorismo rebasa el territorio de Colombia, como el de todos los Estados, y requiere un esfuerzo multilateral. La evidencia creciente de la implicación de las redes del terrorismo internacional en las actividades de las organizaciones armadas ilegales colombianas hace urgente la cooperación internacional contra el terrorismo y el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos luego de los acontecimientos del 11 de septiembre, en particular de la Resolución 1373, de 28 de septiembre de 2001, del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y, a nivel regional y subregional, de la Convención Interamericana contra el Terrorismo, de 3 de junio de 2002, y del Compromiso de Lima, de 17 de junio de 2002. Se deben cerrar todos los espacios que permitan la financiación, el movimiento y la actuación de las organizaciones terroristas, a través de una cooperación internacional sin demoras y sin obstáculos.
29. De la misma manera, el negocio mundial de las drogas ilícitas pone en peligro la estabilidad institucional de los Estados y la seguridad de los ciudadanos. Su poder de corrupción es una amenaza a la democracia y su connivencia o fusión con el terrorismo es un riesgo no sólo para Colombia, sino para buena parte del hemisferio, en especial para aquellos países que no cuentan con una justicia y unas instituciones fuertes. El Gobierno no permitirá que el territorio nacional siga siendo utilizado por las organizaciones internacionales del narcotráfico y afirma su voluntad de eliminar completamente el negocio de las drogas ilícitas en el territorio nacional. Pero el problema de las drogas ilícitas, al igual que el terrorismo, es un problema transnacional: su solución no se puede limitar a un solo país. Es además bien sabido que el narcotráfico y el terrorismo hacen uso de los mismos canales de abastecimiento y de lavado de activos; con frecuencia, una misma organización está implicada en ambas actividades (42). El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en la Resolución 1373, reconoció el entrelazamiento del terrorismo con el narcotráfico y la necesidad de coordinar una respuesta internacional contra estos crímenes:
"4. [El Consejo de Seguridad] observa con preocupación la conexión estrecha que existe entre el terrorismo internacional y la delincuencia transnacional organizada, las drogas ilícitas, el blanqueo de dinero, el tráfico ilícito de armas y la circulación ilícita de materiales nucleares, químicos, biológicos y otros materiales potencialmente letales, y a ese respecto pone de relieve la necesidad de promover la coordinación de las iniciativas en los planos nacional, subregional, regional e internacional, para reforzar la respuesta internacional a este reto y amenaza graves a la seguridad internacional".
Con esta misma argumentación, Colombia exige desde hace más de una década en los respectivos foros internacionales un compromiso más eficaz para resolver el problema mundial de las drogas ilícitas en todas y cada una de sus manifestaciones: el control de la demanda de drogas, del lavado de activos, del contrabando de insumos químicos y del tráfico de armas requiere una acción más decidida por parte de la comunidad internacional (41). Diferentes países pueden tener y tienen concepciones diferentes sobre cómo tratar internamente el problema de las drogas; pero estas diferencias no pueden ser motivo para desconocer en la práctica la corresponsabilidad que se deriva de la participación en este negocio criminal. [volver a P:48] [volver a P:96] [volver a P:135]
Seguridad y Desarrollo
30. La seguridad no será la única preocupación del Gobierno Nacional, pero sí la primera. No hay mayor inequidad en Colombia que en el acceso a la seguridad: son los más pobres quienes están menos protegidos, quienes son desplazados de sus tierras y sufren en carne propia el terror de las organizaciones armadas ilegales. El Banco Mundial, en su estudio Voces de los Pobres (2000), recoge una conclusión similar sobre la base de cientos de testimonios en diferentes regiones del mundo: "La palabra "seguridad" describe una de las principales preocupaciones de los pobres... los pobres son vulnerables de diferentes maneras: su trabajo y su bienestar corren mayor peligro; viven en las zonas de mayor inseguridad, sus bienes son los menos protegidos, sus casas las más propensas a sufrir daños y son quienes menos medios tienen para protegerse...".
31. De la seguridad depende no sólo la protección de la población menos favorecida. El desarrollo económico y las posibilidades de empleo están igualmente sujetos a que reine un clima de seguridad que permita la inversión, el comercio y el gasto de los recursos municipales en beneficio de la comunidad, que son todos objeto de la depredación permanente de las organizaciones armadas ilegales.
32. La seguridad fomenta las oportunidades económicas, pero sobre todo fortalece la integración de la sociedad y las posibilidades de que los ciudadanos, en especial los menos favorecidos, asuman la responsabilidad de los asuntos de la comunidad, en la medida en que puedan participar sin temor en la toma de decisiones políticas, en la fiscalización de los gobernantes y en la promoción de proyectos productivos propios. El marco legal para fortalecer la participación ciudadana está dado por la Constitución Política y su desarrollo en la Ley 134 de 1994, pero no se ha traducido aún en una participación suficientemente activa a nivel local, en parte por los riesgos y amenazas a que están expuestos quienes asumen una vocería en aquellas regiones del país donde delinquen las organizaciones armadas ilegales.
33. La seguridad favorece así el "empoderamiento" de los ciudadanos, que no es otra cosa que la concreción de la autonomía y la responsabilidad implícita en sus derechos y en su igualdad ante la ley; y el "empoderamiento" de los ciudadanos a su vez contribuye a la seguridad, en la medida en que fomenta el sentimiento de pertenencia y de participación en el desarrollo de un proyecto común.
34. Para lograr este "empoderamiento", la seguridad es una condición necesaria, mas no suficiente. El pleno goce de las libertades del ciudadano requiere un entorno que facilite el desarrollo de sus capacidades. La educación en particular es fundamental para incrementar los niveles de participación ciudadana, de desarrollo y de equidad. Por ello el Gobierno viene impulsando una revolución en la educación, que tiene como meta la creación de más de 1.500.000 cupos escolares. El acceso de los niños a las escuelas será la respuesta del Estado al oficio de la violencia que incitan y practican las organizaciones armadas ilegales. La educación promoverá la cultura de la no violencia y estimulará un mayor sentido de pertenencia de los niños hacia el país y los valores patrios. La revolución educativa y otras medidas para crear condiciones de desarrollo y crecimiento económico son objeto del Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno Nacional.
La opción de la negociación
35. El Gobierno Nacional mantiene abierta la puerta a una negociación con aquellos que se decidan a participar en la vida democrática, con la condición de que cumplan un estricto cese de hostilidades. Así disminuirá la violencia y se asegurará el respeto a los derechos humanos. Por ello, la consigna del Gobierno es: urgencia para el cese de hostilidades, paciencia para la negociación y el desarme. Quienes se reintegren a la sociedad y la vida democrática tendrán todas las garantías para ejercer la política que merece el disidente dentro de la democracia.
[1] Los números en paréntesis remiten al párrafo correspondiente. [volver]
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